關於健全現代基層水利服務體系的問題與建議論文

基層水利服務體系是為基層水利設施建設、運行、維護和管理提供全方位服務的各種組織與機構形成的有機整體。2011 年，中央、國務院出台1 號文件聚焦水利， 對建立健全基層水利服務體系作出重要部署。把握歷史機遇，加快基層水利服務體系建設， 既是實現農村水利可持續發展的迫切需要， 也是適應農村生產經營方式轉變的必然要求， 解決基層小型水利工程建管“最後一公里”問題的有效途徑。

一、泉州市基層水利服務體系建設歷史沿革

泉州基層水利服務體系始建於20 世紀60 年代， 並隨着改革開放的深入和水利事業的發展，陸續有所發展，大致經歷了三個階段。

(一)設員建站期

20 世紀60 年代，南安等縣(市、區)就設有鄉(鎮)水利工作站，吸收農民水利技術員管理農村小型水利水電，以後陸續有所發展。特別是20 世紀60、70 年代，隨着大規模水利建設的開展，到1985 年，全市129 個鄉(鎮)中，有101 個建立了水利水電工作站。

(二)成長定型期

1986 年， 國務院全面部署開展建立健全鄉鎮水利站的工作，有關部門出台了定編定員文件。1988 年，為加強和完善鄉(鎮)水利水電管理體系，充分發揮各項工程效益，泉州市重新核定鄉(鎮)水利水電、水土保持管理站事業編制361 人，其中水利水電幹部126 人， 工人218 人，水土保持幹部3 人，工人14 人，主要用於解決長期從事水利水電工作的臨時工轉正，以穩定基層水利隊伍。到1990 年底，全市129 個鄉(鎮)中，有117 個建立水利水電工作站， 共有全民職工269 人(幹部53人，工人216 人)，其中專業技術人員51人， 初步形成了基層水利服務機構的框架，為農村經濟社會特別是基層水利的發展提供了重要支撐。

(三)改革發展期

1990 年以來， 由於鄉鎮機構改革、基層水利工作弱化等原因， 部分鄉鎮水利站逐步被合併和撤銷。2008 年，安溪縣在“千萬農民飲水工程”建設過程中，成立了用水户協會，制定出台了《關於加強村級供水工程建後運行管理的實施意見》，逐步建立村級供水工程的'管理、維護新機制，並逐步在全縣推廣。2011 年中央一號文件出台後，泉州市加強和完善基層水利服務體系建設，在全省率先全面落實11 個縣(市、區)防汛辦主任核定為副科級領導職數以及6個縣(市、區)、市屬6 家水利防洪工程單位各增加一名副科級總工程師(技術負責人)領導職數， 並招收45 名水利專業技術人員，充實到基層一線。截至2013 年底，泉州市現有農民用水户協會569 個， 有142 個鄉鎮設有水利工作人員。

二、存在的突出問題

(一)基層水利服務單位定位不清，體系不全

目前， 泉州市基層水管單位主要有兩種形式： 一是由鄉鎮直管的農業綜合服務中心。水利與農業、林業等管理職能合併， 如泉港區鄉鎮所設的農業綜合服務中心。二是單獨保留的水利(水保)站。實行以鄉鎮為主、縣級水利部門和鄉鎮政府雙重管理， 如永春縣一都鎮水利工作站等。據統計，泉州市155 個鄉鎮中，共設各類鄉鎮(街道)農業綜合服務中心(含水利、水保職能)123 個，佔鄉鎮總數的79.4%， 在編在崗水利( 水保) 員196人。近年來，隨着鄉鎮機構改革的推進，許多基層水利管理單位形成鄉鎮與水利、農業、林業等部門多頭管理的，職責夾雜不清， 管理體制不順， 運行機制不活，工作人員隊伍不穩，部分小型水利工程管理責任、防汛責任難以落實，安全隱患突出， 水利突發應急事件和水事糾紛無人處理。

( 二) 基層水利服務單位經費保障困難

由於基層財政困難，縣(市、區)水利服務單位核定的“兩費”(人員經費和工程維修養護經費)標準較低，落實比例還有待進一步提高。如安溪縣百里渠管理處，現有工作人員7 人， 全部是鎮聘職工，工資僅為1000 元左右/月。

(三)基層水利服務單位專業技術人才缺乏

一是隊伍老化。目前，在崗在編的基層水利(水保)員40 歲以下僅97 人，相當一部分已接近退休年齡，年齡在40 歲以上的人，佔在崗人數的29%。二是人才流失。現有鄉鎮水利工作人員直接由鄉鎮政府聘用，總體待遇不高，加上鄉鎮水管單位地處偏僻， 具有一定水利專業的水管人員頻繁出走， 單位往往成為“空巢”。三是素質偏低。全市現有鄉鎮水利員中，具有水利技術的人員14 人，僅佔從業人員的7%， 大部分水管員往往兼任農業、林業等管理服務職能，不僅未具備水利專業知識， 甚至連基本的水利培訓都沒接受過，基層水利工作步步維艱，難以開展。

三、加強基層水利服務體系建設的對策建議

近年來， 鄉鎮水利服務管理單位體制不順、經費不足、服務能力不強、職工隊伍不穩等問題日益惡化，服務職能逐步減弱、退化，導致一系列連環“惡果”：農村水利基礎設施建後管護機制缺乏，“ 三無” ( 無機制、無人員、無資金) 現象日趨嚴重，導致農村水利工程難於維持正常運行長期發揮效益，對羣眾生產生活和農村經濟發展造成了惡劣影響。針對上述情況，應進一步加快基層水利服務機構改革， 探索建立職能明確、機制健全、功能完善、運轉協調的基層水利服務體系，確保農村水利工程效益正常發揮。

(一)加快基層水利服務機構改革

基層水利服務機構是基層水利服務體系的“基石”。當前，基層水利服務機構職責不清，公益性、經營性服務混為一體等現象相當普遍， 對水利工程的管護作用發揮有限， 政府保障難以落實。因此，要建立健全基層水利服務體系，必須加大改革力度， 理順基層水利服務機構性質與職能： 一是確定基層水利服務單位的公益性職能。對此，2011 年中央一號文件已經明確作出規定， 要求強化水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣、農村水利管理等公益性職能， 對新形勢下基層水利服務機構建設進行了準確定位。地方政府應給予重視支持，在建立基層水利服務機構時，明確其公益性職能、合理核定編制，並將原有混雜的經營性服務徹底分離出去， 交由市場運作。在機構人員編制配備方面，要以專業、精幹、效能為原則，綜合考慮當地農業灌溉面積、受益人口、農村水利工程數量及建設情況等因素進行確定，尤其是要提高並保證一線專業技術工作人員的比例， 確保水利工程管護工作的正常、長期開展。二是科學設置基層水利服務機構。在明確公益性職能的前提下， 地方政府應當根據當地水資源藴藏開發、農業生產特點、水利設施建設以及經濟社會發展情況等因素， 科學設置基層水利服務機構，如在以農業生產為主、水利建設和管理任務較重地區， 可考慮以鄉鎮為單位建立水利工作站， 在流域相對集中、依賴中大型水利工程及其配套設施的地區可考慮以流域或區域為單位建立水利工作站。統計調查表明，泉州市155 個鄉(鎮、街道)中，有140 個鎮要求成立水利工作站，其餘15 個鄉(鎮、街道)要求設立11 個水利中心站。三是理順基層水利服務機構的管理體系。基層水利服務機構是基層水利服務體系的核心力量， 對水利專業技術水平的要求相對較高， 應當由縣級水行政主管部門主管，鄉鎮政府進行協管，即水行政主管部門主導機構人員調配和業務指導， 在考評、晉升、調動則充分聽取所在鄉鎮等地方政府的意見。鑑於基層水利專業人才普遍稀缺的現狀，實行上述“條塊結合、以條為主”的管理體制，可有效避免鄉鎮各自為政的現象，從而集中有限人力、物力資源，切實滿足農村水利建設規模化、專業化、現代化的服務需求。

(二)健全基層水利服務體系的運行機制

隨着農村經濟發展， 基層水利服務需求呈現多樣化、專業化、即時化、常規化等多元特點， 單一的公益基層水利服務機構已無法滿足當地羣眾的需求，進而催生了農民用水合作組織， 以防汛抗旱服務隊、噴微灌設施維修隊等準公益性或經營性的專業服務隊伍、服務機構。一是農民自發成立的用水合作組織。鄉鎮水利站撤銷後， 小型農田水利工程管理主體長期缺位， 由農民自發成立的用水合作組織應運而生。2003 年，安溪縣的茶農自發興辦了農民用水户協會， 主要從事受益區內農田水利設施維護、工程用水分配、水費收取等工作，有效解決了茶園的灌溉用水問題。二是準公益性的專業服務隊伍。一般由水行政主管部門負責組建，如2008 年7 月，經市編委同意， 泉州市水利局下屬的水利水電工程局加掛“泉州市防汛抗旱專業技術搶險隊”，負責承擔應急出險水利工程搶險排險技術方案的實施和防汛抗旱救災工作， 主要負責晉江流域及洛陽江流域水面水葫蘆等漂浮物清理任務。三是經營性的專業服務機構。近年來，由社會資本投資建設、具有高端化、科技化、信息化等特點的專業服務機構越來越受歡迎。這類機構往往以企業、公司的形式運行，以提供設備維護、工程管理、提供人員培訓等服務為主， 經營對象不僅有普通羣眾， 甚至一些專業力量不強的基層水行政部門。如2013 年，南安市在福建省率先組建成立迅捷防汛抗旱應急服務隊，有效地應對日趨嚴峻的防汛抗旱形勢。通過幾年的探索實踐， 泉州市已初步形成以公益性基層水利服務機構為主，農民用水合作組織、準公益性的專業服務隊伍和經營性的專業服務機構為輔的基層水利服務體系， 基本可滿足全市水利建設管理需求。

(三)強化落實基層水利服務體系保障措施

建立以公益性基層水利服務機構為主，農民用水合作組織、準公益性的專業服務隊伍和經營性的專業服務機構為輔的基層水利服務體系，離不開政府的支持與引導。首要的就是加快公益性基層水利服務機構建設。公益性基層水利服務機構是基層水利服務體系的主體和基礎力量，應當作為基層水行政主管部門的派出機構，在機構編制、經費撥付、人事管理等方面給予充分保證。以泉州市為例，為解決水利設施“重建輕管”的積弊，政府有關部門在健全基層水利服務體系、加強水利工程管護方面作出不少探索創新： 如2012年出台《小型水庫和山圍塘安全管理辦法》，聘請水庫(山圍塘)專兼職管理人員2108 人， 落實小型水庫和山圍塘的維修養護經費654 萬元/年、管理人員工資362 萬元/年，並納入財政年度預算。2013年，出台《泉州市健全完善基層水利服務體系實施意見》， 全市增設鄉鎮水利工作站142 個，核定人員編制336 名，人員經費均納入縣級財政預算。2014 年，針對農村小型水利工程建管問題，制定出台《泉州市公益性農村小型水利工程建後管理辦法》，每年落實財政專項管護資金6000多萬元。在加強公益性基層水利服務機構建設的同時， 泉州市還通過出台政策、落實補助資金、簡化審批手續等方式，積極培育、支持農民用水合作組織建設，並着力探索、建立防汛專業搶險隊、抗旱服務隊、水利科技推廣服務等具有地方特色的專業化服務隊伍建設管理模式。目前，全市已有農民用水户協會569 個，參與農户80261 户，管理面積17.4 萬畝;各類專業服務機構20 多家。