規範性文件備案審查工作調研報告

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規範性文件備案審查工作調研報告1

必須認真貫徹監督法積極開展規範性文件備案審查工作

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》於20xx年1月1日起施行至今，不少市、縣（區）人大常委會對於規範性文件備案審查這一項工作仍處於空白狀態。雖然20xx年11月自治區人大常委會制定的《廣西壯族自治區各級人民代表大會常務委員會規範性文件備案審查條例》規定了我區各級人民代表大會及其常務委員會、人民政府及所屬部門制定的規範性文件必須備案，但由於部分市、縣（區）人大常委會工作機構人員偏少，政府在這一項工作上也不強調，致使規範性文件的備案審查工作沒有得到落實。

一、存在的問題

（一）認識不足，等待觀望。規範性文件備案審查是一種新的監督形式，具有很強的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機關，地方人大常委會對政府規章、決定、命令等規範性文件進行審查，是依法行使監督權的具體體現，人大常委會和人民政府應當密切配合，共同做好這項工作。據瞭解，目前部分市、縣兩級無論是規範性文件備案審查機關，還是規範性文件制定機關，都存在認識不足的問題。因此，對這項工作都沒有引起重視，有等待觀望的思想。

（二）意識不強，工作滯後。備案審查是規範性文件管理的一種重要手段，有利於及時發現和糾正違法、不當的規範性文件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政，維護法制統一。但部分市、縣（區）制定規範性文件的機關，沒有從依法行政的高度來認識規範性文件制定和報備工作的重要性，基本上還是沿襲過去那種工作方式和方法，沒有報備的概念和意識，由於規範性文件制定機關沒有主動報備，規範性文件審查機關又沒有主動要求報備，使規範性文件失去了監督。這與部分市、縣（區）規範性文件制定機關報備意識淡薄有關，同時也與部分市、縣（區）規範性文件審查機關宣傳力度不夠有關。

（三）人員不夠，難於開展。審查規範性文件，必須要有相對專業、經驗豐富、熟練掌握法律法規知識的人才。據瞭解，目前部分市、縣（區）人大常委會都沒有設置專門的機構，也缺乏有這方面專長的人才，因此，難於把這項工作開展起來。

（四）經驗不多，難於借鑑。監督法對規範性文件的備案審查程序，沒有作具體規定，目前各地都處於摸索、探討階段，因此，如何建立相應的備案接收、登記審查以及向社會公開等制度，如何建立完整的備案數據庫，如何對不適應客觀發展要求或與新出台的法律、法規相牴觸的規範性文件及時進行相應的修改或廢止，如何執行規範性文件自動失效制度等，均未形成比較科學、規範、系統、完備的管理流程，也沒有形成有效的運行機制，沒有範例可鑑，沒有經驗可取，沒有典型可學，是造成部分市、縣（區）規範性文件備案審查工作處於空白狀態的原因之一。

二、對策與思路

監督法規定的規範性文件備案審查機關是各級人大常委會，自治區人大常委會頒佈備案審查條例的備案審查機關和主體是廣西各級人大常委會。因此，市、縣人大常委會嚴格按照監督法法規定行使職權，是做好這項工作的前提和關鍵。

(一)認真貫徹監督法，穩妥啟動工作。對規範性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的一項重要監督職權，是人大常委會開展法律監督的基本形式，要進一步提高對這項工作的重要性和必要性的認識，認真貫徹監督法，積極穩妥啟動規範性文件備案審查工作。監督法關於對規範性文件的備案審查制度，正是依據憲法和有關法律的.規定，使這項監督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開展備案審查工作的法律依據。自治區人大常委會根據監督法的授權和要求，制定了全區性的規範性文件備案審查條例，有利於市、縣兩級人大常委會健全備案審查監督機制，促進備案審查工作更好地開展。為此，市、縣人大常委會要認真學習領會監督法的精神實質，掌握自治區人大常委會關於規範性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩妥地啟動審查工作。要嚴格按照監督法第三十條的規定，堅持標準，突出重點，圍繞規範性文件的合法性、適當性和協調性穩妥地開展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規和上級、本級人大及其常委會所作的決議、決定相牴觸。規範性文件同法律、法規規定相牴觸的主要表現有作出旨在抵消有關法律性文件精神的規定；與法律法規或者上級、本級人大及其常委會的決議中的明確規定不牴觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權利義務等不允許地方規定的；明顯搞地方保護主義，分割社會主義統一市場等四種情形。在重點審查合法性的同時，要認真審查適當性、協調性。審查適當性，就是審查規範性文件規定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價值相稱性。審查協調性，即不同機

規範性文件備案審查工作調研報告2

關的規範性文件對同一事項的規定必須協調一致，不能相互矛盾。

（二）設立辦事機構，配強工作人員。審查規範性文件是一項複雜的工作，政策性、法律性、專業性都很強，市、縣人大常委會沒有一批高素質的專業人員，沒有一個強有力的辦事機構，很難發揮審查監督作用。一要設立辦事機構。辦事機構是做好規範性文件備案審查的重要力量，承擔着組織、調研、取證、提出初審意見等具體任務。為此，有條件的市、縣人大常委會，要設立專門的辦事機構，配備人員，負責備案審查的具體工作，努力建設一支與監督法相適應的備案審查監督隊伍。沒有條件的市、縣可考慮在人大常委會辦公室內設兼職的備案管理員，負責規範性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務工作。在辦公室設立備案管理員，有利對外接收文件，向上級人大常委會報備本機關規範性文件和相關資料的歸檔工作。據調查，目前由於各市、縣人大常委會機關人員都比較少，因此，各市人大各專門委員會和各縣（區）人大常委會各工委應在常委會的領導下，按照職責分工，具體承擔分送相關規範性文件的審查工作。同時，市、縣人大常委會要配強機關工作人員，在各專門委員會、各工委配備一定數量的專業人才，為做好規範性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會組成人員結構。要加強規範性文件備案審查主體建設，適當增加常委會組成人員的專職比例，增加一些具有一定專業知識、熟悉法律的專業人才，以保證審查的質量。

（三）依法規範程序，紮實推進工作。規範性文件的審查工作涉及面廣，是一項政治性、政策性、法律性和羣眾性都很強的工作，所以市、縣既要按法律規定積極實施，又要認真對待，穩妥處理，紮實推進。要建立健全機制，依法規範程序。規範程序、建立完善監督機制，是加強規範性文件備案審查工作的關鍵和基礎。市、縣人大常委會應根據上級有關規定，結合本地實際，積極探索，制訂規範性文件備案審查制度，明確規定規範性文件備案審查的範圍和內容；明確規定規範性文件備案審查的程序；建立健全規範性文件備案審查的糾錯機制，做到有章可循。同時，要正確處理好人大常委會與人民政府的關係，建立行之有效的工作機制。每年年初，政府要把制定出台規範性文件的計劃，及時提交人大常委會，便於及早安排審查。在審查時，人大常委會要加強與政府溝通，瞭解情況，反饋意見，儘量達成共識，為審查規範性文件奠定基礎。在審查過程中，可以同有關規範性文件的制定機關進行溝通和協商，提出意見，如制定機關接受意見，對有關規範性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對有些屬於有爭議、一時拿不準的問題，要與上級人大常委會工作機構及時溝通，把問題搞準。

（四）堅持依法辦事，集體行使職權。市、縣人大常委會堅持依法辦事、集體行使職權，是做好規範性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅持嚴格依法辦事原則。無論是下級人大及其常委會做出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷，就會失去效力，產生嚴重的法律後果。因此，必須嚴肅、慎重地對待審查、撤銷規範性文件工作，不能草率從事。經審查，符合監督法第三十條規定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對於合法、適當的規範性文件，應當予以維護。有些屬於有爭議、一時拿不準的問題，應及時與上級人大常委會溝通，把問題搞準，再作決定。二要堅持集體行使職權原則。市、縣人大及其常委會的基本工作規則是實行民主集中制，集體行使職權。對規範性文件審查後，需要作出相應決議、決定時，都必須經過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，最後通過表決，按多數組成人員的意見，做出決定。

（五）加強業務培訓，提高工作能力。審查規範性文件是一項政策性、法律性、專業性、技術性都很強的工作，市、縣人大常委會沒有一個專門的審查機構、沒有一批高素質的專業人員，很難承擔起審查職責。隨着人大監督工作的深入，加強對有關國家機關規範性文件審查的任務將越來越重，備案審查報什麼、怎麼報，審什麼、怎麼審，具體問題如何處理，啟動審查、撤銷程序怎麼操作，這些環節和程序，是市、縣人大及其常委會每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴格依法辦事，按程序辦事。着重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養和提高備案審查工作人員的政治素質、法律素質、業務素質，培養和提高備案審查具體工作人員的學習能力、溝通協調能力和處理具體問題的能力，才能真正適應規範性文件備案審查工作，才能紮實做好規範性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會要深入貫徹監督法和自治區人大常委會關於規範性文件備案審查條例，組織舉辦培訓班，邀請專家、學者授課，聽輔導報告，或派人到自治區參加監督法培訓班學習。通過有計劃地開展學習培訓與自學相結合辦法，全面提高常委會組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規範性文件備案審查職責時能提出切實可行、有創造性的審查意見。