水土保持生態建設的可持續發展途徑論文

摘要：我國水土保持生態建設的整體性特點，既體現在生物措施與工程措施兼顧、協調的基本內容上，也應體現在可持續發展途徑中，這是現代水土保持綜合治理優化模式的實際需求。傳統水土保持發展觀突出“如何發展得更快”，創造更多的財富，以物為中心。而新時期水土保持生態建設更加關注“為什麼發展”、“怎樣發展得更快更好”，以人為中心，發展目標和應對措施更加明確。實施水土保持可持續發展戰略，必須統籌規劃，切實改善生態環境，保證人與自然的和諧，促進經濟社會協調發展；結合典型地區的具體情況，探索區域水土保持生態建設的可持續發展途徑

　關鍵詞：水土保持生態建設可持續發展

我國水土保持生態建設的整體性特點，既體現在生物措施與工程措施兼顧、協調的基本內容上，也應體現在可持續發展途徑中，這是現代水土保持綜合治理優化模式的實際需求。傳統水土保持發展觀突出“如何發展得更快”，創造更多的財富，以物為中心。而新時期水土保持生態建設更加關注“為什麼發展”、“怎樣發展得更快更好”，以人為中心，發展目標和應對措施更加明確。實施水土保持可持續發展戰略，必須統籌規劃，切實改善生態環境，保證人與自然的和諧，促進經濟社會協調發展；結合典型地區的具體情況，探索區域水土保持生態建設的可持續發展途徑。

一、水土保持生態建設的可持續發展需求

水土流失是貧困的根源。我國592個貧困縣中，山區佔496個。目前全國90%以上的農村貧困人口生活在水土流失嚴重地區，脆弱的生態環境給國民經濟發展和人民羣眾生產，生活帶來嚴重影響。我國政府歷來高度重視水土保持工作。1991年國家頒佈了《中華人民共和國水土保持法》，1993年國務院文件明確提出水土保持是我國的基本國策。50多年來，各級政府組織廣大羣眾開展長期的水土流失治理，取得了矚目的成效。到2003年，全國已累計治理水土流失面積8971.36萬公頃，其中小流域治理面積累計達到3562.84萬公頃。水土保持設施每年可攔蓄泥沙能力15億噸，增加蓄水250億立方米，減少入黃泥沙3億噸。水土保持是維繫生態安全的主體措施。中國的水土保持工作在長期的實踐中積累了豐富的經驗，形成了符合我國國情的水土保持政策理論，技術路線，管理機制和建設模式。堅持預防為主，保護優先的防治方針，以小流域為單元綜合治理的技術路線，生態效益、經濟效益和社會效益統籌兼顧的原則，政府推動與市場調節相結合的機制。許多地區開展了豐富的水土保持生態建設實踐活動，在動員社會力量綜合治理方面，採取承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制等多種形式，推進“四荒”（荒山、荒灘、荒坡、荒溝）治理；堅持徵收“兩費”（水土流失防治費、水土保持設施補償費），增加治理投入，建立“責、權、利統一，治、管、用結合，全社會參與”的水保治理新機制，才能有效地加快治理步伐。在開展重點項目建設方面，對重點區域實施集中連片治理。對重點項目除繼續推行“三制”（項目法人制、招標投標制、建設監理制）外，同時增加了工程建設公示制，資金使用報賬制，羣眾投勞承諾制，建後管護責任制。對不同類型的小流域要抓好不同類型的試點。嚴格治理質量，建設精品工程。在推廣先進技術經驗方面，引進優良樹種草種，推廣機修梯田、果樹高接換頭、集雨節灌、生物護坡、鼠害防治等常規成熟技術。堅持生態優先，突出水源保護，加強河道及湖庫周邊的水土保持生態建設，將農村污水和流域垃圾治理納入小流域治理之中。加強“3S”技術和生根粉、保水劑等新技術、新設備、新材料的引進試用，提高水保生態建設的綜合效益。

進入新世紀，國家按照可持續發展戰略和全面建設小康社會的要求，把“實現生態環境改善，資源有效利用，促進人與自然和諧相處，以水土資源的可持續利用維繫良好的生態環境，促進經濟社會可持續發展”作為社會發展的重要目標，把重點地區水土流失治理與生態修復，封禁治理相結合，把環境改善與保障糧食安全，用水安全和羣眾脱貧致富相結合。如何結合水土保持工作，扶植農民發展生產，消除貧困，既涉及技術開發問題，更要研究政策問題，充分發揮科學發展觀對水土保持生態建設的重要指導作用。比如研究國家、地方和羣眾多元化的投入機制問題，研究消除貧困的扶植政策問題，研究水土保持的產權制度改革問題，研究保護水土流失治理者的合法權益問題。通過水土流失治理機制改革，可以促進山區致富，再造秀美山川，推動水土保持的良性發展，實現生態安全，生產發展，生活富裕的遠景目標。

水土保持生態建設是一項涉及多學科、多部門的系統工程，應當在開展水土資源現狀調查評價的基礎上，根據國務院批准的《全國生態建設規劃》，進行相應各項規劃的編制工作。如水保建設規劃、生態修復規劃、城市水保規劃以及山區、草原、牧區等不同類型區的水土保持生態建設規劃。要吸取國內外先進經驗，遵循自然規律和經濟規律，體現“天人合一”理念，加強科研與科技推廣工作，運用現代科技手段，促進區域綠色經濟發展和生態系統良性循環。

二、現代水土保持生態建設的優化模式

水土保持生態建設綜合評價的目標，一方面是國民收入的增加和消費水平的提高。對於貧困地區的農民來説，就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保護水土資源，防治水土流失，改善生態環境。為維持或擴大土地資源產出能力而進行農田基本建設、水土保持等土地保護措施一般要求有長期的資金投入。在這類活動中資金投入長期佔用，收益則以長期、分散的收益流形式獲得。這就要求水土流失治理成員應由資源所有者(國家、集體)、水土流失治理出資者(政府、集體、公司、個人)和治理者(農民)所組成。如各治理主體產權關係清晰和利益分配均勻，通力協作，必然會保證農户和集體的近期經濟收益，增強治理力度，並維持治理成果的長期有效性。這樣便實現了水土流失綜合治理的經濟效益和生態效益兼顧，投資者和治理者利益並重的“雙贏”發展目標。

外部經濟性指在生產和消費中，一個生產者或消費者的行為結果對其他生產或消費者產生的未加償還的正面或負面作用。水土流失治理存在外部經濟性。如上游流域水土流失治理使下游水庫淤積減少、水質提高、污染減少而產生效益。這種效益下游居民沒有付出任何資本就能享受，而上游居民付出了產生這部分收益的資本卻不能得到回報。如果農户進行水土流失治理所產生的外部收益大於外部費用，則農户的水土流失治理投入規模小於社會所要求的水土流失治理投入規模，土地質量會發生下降，不利於可持續利用。如外部收益小於外部費用，則農户的經濟活動規模大於社會所要求的規模，土地質量會顯著提高。如果社會不補償農户投資的費用，農户是不願支付費用保持與其實際可獲收益相關程度不大的資源功能的。如上游營造水土保持林有利於下游減少泥沙淤積而產生航行、灌溉、行洪等功效，但上游農户可能對此並不太關心。原因是在一般情況下維持或增加這些功能效用所承擔的費用並不能獲得補償或完全無補償。假如下游居民對營造林木活動給予補償，使上游營造者可獲得超過最低預期的收益，則有助於擴大造林規模，加強對植被狀態的維護。一些地方在水土流失治理工作中忽略直接效益和內部效益，使區域水土流失治理的經濟效益同生態效益之間出現矛盾，治理活動就缺乏內在的經濟動力，只好依賴外部“輸血”，出現一邊治理，一邊破壞的局面。以盈利為主要目的`的農户偏重於獲得短期收益，結果會與土地的可持續利用發生衝突。如果降低水土流失治理收益的不確定性，那麼農户追求短期收益與土地資源可持續利用的矛盾會有一定的緩解。因而土地保持收益穩定、預期貼息率低的流域治理項目會對農户有足夠的吸引力。

小流域不僅僅是一個水土流失治理單元，而且還是一個經濟開發單元，小流域的治理要由過去的生態防護型向生態防護與經濟開發相結合型轉變。小流域承包治理獲得成功的一個重要因素就是上下游收益----費用統一平衡核算，下游收益補償部分上游經營費用，使外部性“內化”，從而獲取顯著的綜合效益。

從理論上講，水土流失治理既要以資源可持續利用為目標，又要發揮市場配置資源的作用，才有可能妥善處理好水土流失治理中存在的問題。誠然，水土流失治理和經濟收入增長之間確實存在着“雙贏”的可能性，問題在於：小流域治理的私有品性質越濃，公共品性質越弱，個人目標(或企業目標)與社會目標之間、短期效應和長期效益之間的相容性就越低，也就很難實現經濟效益、生態效益與社會效益的統一。這顯然是一個需要加以注意的問題。從可持續發展的角度看，度量水土流失治理的效果，不僅要看地上植被丰度和地表水利用率的變化，而且要看地下水位的變化。

“四荒”資源的產權安排，除了要與“四荒”資源的自然屬性、社會屬性相適應，還必須與所處的發展階段相適應，這是誘導水土流失治理工作的關鍵。一般來説，只有在“四荒”資源使用權界定清楚的情形下，農民才會對“四荒“治理形成穩定的收益預期，進而採用可持續的“四荒”治理措施，所以必須搞好產權界定。“四荒”資源的產權界定決不是簡單地發一張產權證就能奏效的，必須以法律的形式賦予產權界定所包含的具體的內容。同時，要給“四荒”資源的經營者較長的治理時間，使其能夠形成穩定的收益預期，從而採取可持續的治理措施，真正實現“四荒”資源的可持續利用。更為重要的是，要從規範“四荒”使用權轉讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權流轉市場，為“四荒”資源的流轉創造一個寬鬆的市場環境，使其成為提高“四荒”資源利用效率的重要途徑。

以拍賣的方式誘導農户競爭“四荒”的使用權，確實有助於加快“四荒”治理的進程。問題在於：有能力競爭到“四荒”資源經營權的人並不一定具有治理水土流失的經驗，而有治理水土流失經驗的人又不一定有能力競爭到“四荒”資源的經營權。在採用市場經濟體制的國家裏，實行的確實是資本面前平等的規則，然而，在發展的初期，尤其是在貧困地區，過早地強調資本的平等，有可能形成“四荒”資源的大户壟斷，多數農户失去“四荒”資源的經營權，從而形成有資本的人承包“四荒”並僱傭有治理經驗的窮人治理“四荒”，而有治理經驗的窮人競爭不到“四荒”資源不得不憑藉着自己的經驗和體力受僱於人的局面。這種結果是不是最優或次優選擇，應該加以探討。目前，政府政策主要是為前者的水土流失治理項目提供優惠政策，而不是為後者獲得“四荒”資源提供適宜的條件，這顯然是一個需要引起重視的問題。

有關的調查資料表明，有些地方的“四荒”拍賣的透明度很低，少數人以極低的成本拍賣到了大面積的“四荒”資源。問題在於：產權成本實際上是又獲取產權的成本和保護產權的成本兩部分組成的，獲取“四荒”經營權的成本越低，今後的產權保護費用就有可能越高。更直截了當地説，“四荒”治理的成果被羣體哄搶的可能性就越大。這是需要加以重視的一個問題。

水土流失治理進入“四荒”拍賣階段以後，“四荒”資源的產權主體既有社區內的村集體、承包户，又有社區外的企業和個人，“四荒”資源的產權結構變得複雜起來了。產權結構越複雜，今後出現差錯的可能性就越大。如何儘早地把這些問題處理好，也是一個值得重視的問題。三、實現水土保持生態建設的可持續發展途徑

為實現水土保持生態建設的可持續發展目標，需要妥善解決以下幾個關係：

（1）正確處理生態修復與集中治理的關係，要在充分發揮大自然自我修復能力的基礎上，進行集中治理，實現因地制宜、綜合治理與生態修復的有機結合。

（2）正確處理水土保持與人民羣眾生活的關係，要在切實解決好羣眾生產生活問題的基礎上，開展水土保持工作，實現工程措施、非工程措施與當地羣眾脱貧致富的有機結合。

（3）正確處理點上治理與面上管護的關係，要切實解決好重建輕管的問題，在鞏固原有成果的基礎上加快治理步伐，實現水土流失防禦、治理與管護的有機結合。

（4）正確處理發展經濟與生態建設的關係，要在保持水土、改善生態、美化環境的基礎上發展經濟，實現經濟效益、社會效益與生態效益的有機結合。

（5）正確處理能力培育與執法監督的關係，要在開展培訓、教育，提高全民的水土保持與環境保護意識的基礎上，進行執法監督，在執法監督的過程中加大能力培育強度，實現能力培育、監測監督與行政執法的有機結合。

全面實施水土保持生態建設的可持續發展戰略，關鍵在於加速推進水土保持科技進步與制度創新。在水土流失綜合治理中，實施水土保持生態建設雙贏策略的途徑主要包括以下幾個方面：

(1)宏觀調控：滿足水土保持可持續發展的要求，一方面要制定相應的政策，以有效的政策促進發展目標的實現；另一方面要進一步改革和完善現有水土保持生態建設的管理體制，從偏重評價經濟指標特別是數量指標，改變為評價包括經濟社會發展等內容的綜合性指標，為落實全面、協調、可持續發展的要求提供製度保證。應注重水土保持生態建設總體規劃和國民經濟計劃，通過財政轉移支付、優惠信貸和投資保險等方法支持重點地區水土流失治理項目。農業、林業、水利等有關部門要共同構築合作和協調的平台。以確保各部門共同按照統一的規劃、統一的技術標準開展流域的集中連片治理，既不交叉、也不遺漏。

(2)技術保障：採取由生物、工程和耕作技術組成的綜合性措施，改變立地條件，增加植被覆蓋度，增強土壤的抗蝕能力和蓄水保土能力，減少水土流失，提高土地生產力。政府要增加技術服務的供給。政府提供的技術服務應包括編制水土保持建設總體規劃，技術培訓，推廣適用的科研成果，提供優質種苗和有效的市場信息等。

(3)組織建設：提高各級政府水土資源保護和可持續發展的能力。充分調動和運用全社會的力量，組建水土流失治理聯合體，將上下游項目，農林牧漁等開發項目組成聯合體，統籌兼顧，綜合評價。農户或企業的治理規模要適度，既不搞平均主義，又要避免規模過分懸殊帶來的資源分配進而利益分配不合理的問題。

(4)制度建設：總結我國幾十年水土流失治理經驗，借鑑外國的管理方法，完善有關水土流失治理的政策和法規內容，規範水土保持生態建設的行動。制定“四荒”拍賣回收資金管理條例，使這部分資金能更好地為農民開發治理“四荒”和脱貧致富服務，自身又能專存專用、不斷增殖。

(5)機制創新：切實落實政府領導、主要機構監管、部門分工負責、企業治理、社會參與、公眾監督的水土流失治理體制，堅持治理者受益的原則，積極建立政府主導、多元化籌資、企業化治理、市場化運營的水土流失治理設施建設和運營機制。制定合理的價格體系，適時調整資源開發利用方向，提高各項資金使用效率，將水土流失治理的外部效果內在化，推動其市場化進程。積極培育“四荒”資源使用權流轉市場，使“四荒”資源能流向經營水平更好、因而出價更高的農户或企業。