現行城鄉規劃管理體制報告

現行城鄉規劃管理體制報告

1、現行城鄉規劃管理體制

改革開放以來，隨着經濟體制與行政管理體制改革的不斷推進，城鄉規劃作為市場經濟條件下政府指導、調控城鄉建設和發展的基本手段，受到黨中央、國務院和各級黨委、政府的高度重視。為適應建立社會主義市場經濟體制、轉變政府職能、推進依法行政、促進城鄉建設可持續發展的需要，加強對城鎮化高速發展進程中城鄉建設活動的統籌部署和綜合調控，國家對城鄉規劃編制、審批和實施管理進行了一系列的改革和調整，確定了從城鄉規劃編制、審批、實施到監督管理的一整套制度和程序，確立了社會主義市場經濟體制下我國城鄉規劃管理的基本制度框架。主要包括：

（1）城鄉規劃體系：城鄉規劃是由全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃、村鎮規劃等不同區域層次規劃組成的一個相對獨立的、完整的規劃體系。

（2）規劃管理主體：國務院城市規劃行政主管部門主管全國的城市規劃工作；縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的城市規劃工作。

（3）規劃編制主體：國務院城市規劃行政主管部門組織編制全國城鎮體系規劃；省、自治區、直轄市人民政府組織編制省域城鎮體系規劃；城市人民政府負責組織編制城市規劃；縣級人民政府負責組織編制所在地鎮的城市規劃。

（4）規劃審批主體：全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃和直轄市、省會城市、50萬人口以上城市以及國務院指定的其它城市的總體規劃，由國務院審批；其它設市城市、縣城鎮及建制鎮的總體規劃，分別由省（自治區、直轄市）人民政府、城市人民政府和縣級人民政府審批；城市分區規劃由城市人民政府審批，詳細規劃由城市人民政府或城市規劃行政主管部門審批。

（5）規劃許可制度：由《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》三項制度構成，合稱“一書兩證”。規劃許可制度的設立，體現了城市規劃同時規範政府行為和管理相對人的雙重功能和職責，確立了城市規劃對城市建設活動實施綜合調控和具體管理的工作機制和程序，為城市規劃的實施管理提供了有效的制度保障。

改革開放以來，特別是20世紀80年代末期以來，我國城鄉規劃管理制度逐步建立、完善的歷史過程和實踐成效表明，現行的城鄉規劃管理體制總體上符合我國的基本國情、經濟社會發展的階段特徵和社會主義市場經濟體制運行的基本規律和要求。

2、深化規劃管理體制改革的必要性和緊迫性

2.1推進城鄉規劃管理體制改革是經濟、社會發展的客觀需要

（1）推進城鄉規劃管理體制改革是全面建設小康社會，實現“五個統籌”的需要。

隨着我國城鄉居民收入穩步增長，社會經濟不斷繁榮，黨的十六大適時提出了全面建設小康社會的奮鬥目標。為完善社會主義市場經濟體制，推動經濟結構戰略性調整，黨的十六屆三中全會更是提出按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。為實現我黨在新時期確立的奮鬥目標，促進城鄉規劃對城鄉發展科學有效的指導和調控作用，推進城鄉規劃管理體制改革十分必要。

（2）推進城鄉規劃管理體制改革是城鎮化廣域推進、以區域為主的城鎮化的需要。

城市向周圍地區蔓延、擴展，一系列區域性的矛盾與衝突接踵而至，如重複建設、環境污染等。芒福德（ord）曾擔憂的“四大爆炸”，即人口爆炸、近效區爆炸、快速幹道爆炸和遊憩地爆炸等現象屢見不鮮。在城市外圍但又與城市發展密切相關的“城際地區”，出現一些“區域性功能區”，如高新技術園區、工業區、港口中、機場以及區域性遊憩地等等，它們正成為地區經濟發展、功能成長最活躍的區位。城市發展除了自身的功能組織與居民生活質量的提高外，更多地要考慮區域整體環境質量與效益的提升[1]，因此加強區域規劃的編制和實施，強化對區域的規劃管理，保進區域協調發展日顯重要。

2.2推進城鄉規劃管理體制改革是貫徹《行政許可法》的需要

在高速城鎮化過程中，城鄉規劃管理面臨一些新情況、新問題，主要表現在：①一些城市超越自身的經濟和資源的承受能力，盲目攀比，隨意擴大建設規模；②一些地方政府及部門領導無視規劃，違反法定程序，擅自批准建設；③一些歷史文化名城重開發、輕保護，拆真古蹟、建假古董，造成對歷史文化遺產的破壞；④一些風景名勝區忽視保護，超強度開發，自然生態和景觀資源遭到嚴重破壞；⑤一些地方領導對小城鎮規劃重視不夠，規劃引導不力，重點不突出，導致建設無序，土地資源浪費和環境污染嚴重。從這些問題中可以發現：①政府管得太多，但應該政府履行的職責卻沒有履行好；②管理方式落後，注重單方面的管理，重事前審批輕事後監管，重管理輕服務；③權力責任脱鈎，有權無責的現象比較嚴重；④權力與利益掛鈎，以權謀利的現象比較突出。

行政許可是非常重要的行政權力和管理方式，只要把握住了城鄉規劃中行政審批制度、行政許可制度，也就抓住了城鄉規劃管理體制的根本。要深化城鄉規劃行政管理體制改革，必須建立健全城鄉規劃行政許可制度和行政審批制度。行政許可法的實施將是我們進一步深化城鄉規劃行政管理體制的一個重要契機，在城鄉規劃工作中貫徹實施《行政許可法》，必將推進城鄉規劃行政審批制度不斷改革，城鄉規劃管理工作將會形成一個更加合理、更加科學、更能有效發揮作用的局面。

2.3當前城鄉規劃管理中存在的問題，迫切需要體制的改革和完善

（1）省級規劃管理職能缺位。

省域城鎮體系規劃作為區域規劃的一種，在省域範圍內可協調各城鎮健康發展，實現基礎設施和公共設施共建、各類資源共享、生態環境共保。目前，全國大部分省（區）都編制了省域城鎮體系規劃，但是省域城鎮系規劃的綜合調控作用並沒有被充分發揮出來。一些省的省域城鎮體系規劃實施辦法遲遲不能出台，無法明確實施規劃的目標和責任，無法明確規劃管理實施的具體程序和內容，區域內違反規劃亂建項目的情況仍然存在。造成上述問題的主要原因是缺少對政府各部門有效的協調機制，缺乏能夠調動各方積極性的、權威性高的、管理手段有力的規劃組織協調機構，造成有些省（區）的相關行業主管部門在規劃的編制與實施中參與不足，配合不夠。同時，省級規劃管理力量薄弱，缺乏有效的調控手段，造成了對全省城鄉規劃的指導、協調、監督職能缺位。

（2）規劃管理缺乏上級對下級的有效監督。

受現行監督體制的束縛，在規劃監督實踐中常常出現這樣一種現象：“看得見的管不着，管得着的看不見”，這種缺乏及時有效的監督的現象，已經在實踐中充分暴露，給了我們不少深刻的認識。

城市規劃實施存在事前、事中監督缺位的突出問題。由於缺乏上級城市規劃行政主管部門對下級城市規劃行政主管部門的有效監督，致使作為政府職能部門的城市規劃局盲目服從政府領導做出的違反規劃的決策，隨意修改規劃和違法審批的現象屢屢出現。一些城市勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”就是在規劃管理部門屈從於政府領導個人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補。

（3）規劃決策機制不完善，缺乏有效的公眾參與。

許多城市的規劃決策權集中在書記、市長、五套班子及幾個規劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策[2].地方政府和部門規劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監督機制。規劃主管部門既是規劃管理者又是規劃編制單位的直接上級和規劃的決策方，使得規劃編制和實施自始至終囿於規劃管理者的單方動作之中。規劃常常僅限於政府和專家之間的交流，普通大眾對規劃缺乏應有的瞭解，也缺少對規劃的支持和參與，致使隨意更改規劃、規劃服從項目的情況時有發生。

（4）規劃管理權限分散，缺乏有效的統一管理。

一些城市區級政府或開發區獨立行使或變相獨立規劃管理權的現象仍然較為普遍。在開發區熱時，一些開發區搞所謂的封閉管理，與規劃爭權，搞規劃特權，破壞了城市規劃的有機統一性。在“封閉式、一個窗口對外、一個圖章對外、一站式報批”的口號下，城市功能四分五裂、土地浪費、公益設施無人問津等嚴重問題造成了規劃失控。

當然，目前還存在規劃管理機構不健全、缺乏專業技術人員、管理人員素質不高等問題。

3、我國城鄉規劃管理體制改革的主要措施

3.1建立規劃委員會制度，健全規劃決策機制

傳統的城市管理似乎歷來是政府的職能，但是現代的城市管理理論已經認識到，政府不是惟一能夠履行公共事務職能的組織。1992年“全球管治委員會”（Commission on Global Governance，1992）成立時，W.勃蘭特在《我們的全球近鄰》（Our Global Neighborhood）報告中將管治定義為各種公共和私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互衝突的或不同的利益得以調和，並且採取聯合行動使之得以持續的過程。城市的管治意味着一系列來自政府但又不限於政府的社會公共機構和行為者，除了政府機關外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團及組織的介入，共同協商以促進政府與社會的互動。同時，也能取得公眾對政府政策的理解和關心，以儘快達到政策的目標。

為了實現科學有效的城市和區域管治，建設部與貴州省政府共同開展了城市規劃管理體制改革試點工作，其核心是建立城市規劃委員會制度，由公務員、非公務員、專家、學者等組成的城市規劃委員會共同決策或參與決策規劃事務，實現對城市的科學治理。設立委員會重在解決有些地方領導隨意決策、規劃管理部門自由裁量權過大的問題，以強化城鄉規劃重大問題決策的科學性和民主性。委員會是城鄉規劃的決策機構，由政府設立，由公務員和非公務員組成，其中非公務員人數應多於公務員人數，總人數應為單數。目前，貴州省已成立了省城市規委員會，各地（州、市）也相繼組建了規劃委員會。

3.2強化省級規劃管理職能

為加強省級政府對本行政區域內城市建設和發展的領導，充分發揮省級政府城鄉規劃建設部門的綜合調控職能，國務院及有關部委對省域城鎮體系規劃的實施提出明確要求，指出“區域重大基礎設施建設，必須符合省域城鎮體系規劃確定的佈局和原則。”“因特殊情況，選址與省域城鎮體系規劃和城市總體規劃不一致的，必須經專門論證；如論證後認為確需按所選地址建設的，必須先按法定程序調整規劃，並將建設項目納入規劃中，一併報規劃原批准機關審定。依據省域城鎮體系規劃對區域重大基礎設施和區域性重大項目選址，由項目所在地的市、縣人民政府城鄉規劃部門提出審查意見，報省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府城鄉規劃部門核發《建設項目選址意見書》，其中國家批准的項目應報建設部備案。涉及世界文化遺產、文物保護單位和地下文物埋藏區的項目，經相應的文物行政主管部門會審同意。對於不符合規劃要求的，建設部要予以糾正。在項目可行性報告中，必須附有城鄉規劃部門核發的選址意見書。計劃部門批准建設項目，建設地址必須符合選址意見書。不得以政府文件、會議紀要等形式取代選址程序”。這些要求的提出明確了省域城鎮體系規劃在區域發展中的地位，強化了省級規劃管理職能。

為加強規劃對省域範圍內城鄉發展和建設的調控作用，強化省級政府對本行政區域內城市建設和發展的領導，解決省級規劃管理職能缺位的問題，成立省級規劃委員會不失為一種很好的方式。貴州省城市規劃委員會包括了省政府各行業部門人員，將辦公室設在建設廳，負責省城規委日常工作，辦公室主任由建設廳廳長兼任。省規委下設專家委員會，受省城規委委託，對需提請人民政府審定和提交省城規委審查的城市規劃進行諮詢。省政府明確省規劃管理委員會的主要職責是依據國務院批准的《貴州省城鎮體系規劃》監督並指導各地（州、市）域城鎮體系規劃編制及各城市總體規劃的實施，協調處理全省城鎮體系規劃編制及各城市總體規劃的實施，協調處理全省城鎮規劃全局性、長遠性及跨區域性重大問題；組織對設市城市近期建設規劃、重點地段的城市設計和詳細規劃進行前置性審查；對全省城市規劃實施情況進行督促檢查，向各地（州、市）派駐規劃督察建設員，建立規劃監督的長效機制；研究城市規劃、城市發展的重大課題，並向省委省政府提出決策建議。

在建設部與貴州省開展規劃管理體制改革試點工作之後，一些省也相繼成立規劃委員會。最近，甘肅省建設廳已向省政府報告，省政府也已原則上同意成立甘肅省規劃委員會，以綜合協調全省城鎮體系規劃和城市規劃中全局性、綜合性的問題。廣東省在城鎮體系規劃和珠江三角洲城鎮羣協調發展研究和規劃中都提出成立珠江三角洲規劃委員會，以對《珠江三角洲城鎮羣協調發展規劃》和《珠江三角洲環境保護規劃》的實施進行監督，促進包括港澳在內的珠江三角洲城鎮羣協調與互動發展。

3.3規劃管理的重點由開發轉向保護，實行四線管制

規劃編制和管理的重點從確定開發建設項目轉向對各類脆弱資源的有效保護利用和關鍵基礎設施的合理佈局[3].為了保護不可再生資源，建設部推行了綠線管制、紫線管制、藍線管制、黃線管制的四線管制方法，即城市的綠地系統、歷史文化保護區和歷史街區、水系、城市幹道等重要基礎設施及周邊土地通過規劃劃定四線範圍，一旦經過審批，要執行嚴格的管制，任何人不得隨意改變，原則上不得調整。實行四線管制，有效地保護了城市歷史資源、生態資源、空間資源，防止由於錯誤決策而造成的城市資源的不可挽回的損失。

3.4集中、統一規劃管理權

針對一些地方隨意下放規劃審批權、“肢解”城鄉規劃的問題，國務院及有關部委要求“城市規劃由城市人民政府統一組織實施”，“設區城市的市轄區原則上不設區級規劃管理機構，如確有必要，可由設區的市規劃部門在市轄區設置派出機構。城市各類開發區以及大學城、科技園、度假區的規劃等必須符合城鎮體系規劃和城市總體規劃，由市城鄉規劃部門統一管理。市一級規劃的行政管理權擅自下放的要立即糾正。”目前各省（區）、市已陸續收回下放開發區的規劃管理權限，並實行設區城市規劃垂直管理體制，將區級規劃管理部門改為由市級規劃管理部門統一管理，領導班子成員由市規劃管理部門任命。

3.5建立派駐規劃督察員制度，加強規劃實施的層級監督

只有制度才能保證和維護監督，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。在這些年的規劃管理實踐中，很多地方存在着事前基本沒有監督，事中基本缺乏監督的現象。內部監督流於形式，特別是對主要領導幹部。

為了建立有效的城市規劃監督機制，實現上級對下級的有效監督，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條“縣級以上地方人民政府行使的職權包括對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責並報告工作”：“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，建設部與四川省委、省政府共同研究開展派駐城市規劃督察員制度試點工作。這是在現有多種監督形式基礎上嘗試建立的一項新的監督制度，核心是通過上級政府派出城市規劃督察員，依據法律法規和經批准的規劃對項目實施事前、事中監督，及時發現、制止違法違規行為。這樣有利於強化層級監督，建立快速反饋和處理機制，防止和減少由於違反規劃帶來的損失。

目前，四川省已經確定了成都、德陽、樂山、瀘州、宜賓5個城市作為開展派駐規劃師制度的試點，分別選派了規劃督察員，於2004年1月1日，正式上崗工作，工作所需經費由省財政全額撥付。派駐規劃督察員對市（州）政府及有關部門的城市規劃工作是否違反法定的程序，是否違反規劃要求，是否違反資質管理要求等方面進行督察。督察員開展督察工作時，有權向城市規劃編制、審批、申報等單位收集資料、調查取證，對違反規劃的行為及時向市、州政府及有關部門提出督察意見，並上報省人民政府及規劃、督察行政主管部門。

3.6建立規劃管理行政責任追究制度

要將規劃管理的行政責任，具體分解落實，使城鄉規劃管理的各項工作任務，包括規劃執行和規劃實施的監管，都有明確具體的責任主體，責任和權力相符。城鄉規劃管理的行政責任主體，是各級政府領導、城鄉規劃管理部門領導和直接管理工作人員。對於由城鄉規劃管理工作中的各種違法違規行為造成的後果，要追究直接責任人和主管領導的責任；對於造成嚴重影響和重大損失的，還要追究主要領導的責任；對違法建設不依法查處的，要追究城鄉規劃部門的責任。城市規劃行政決策法律責任的確立，其目的在於保護行政管理的法律秩序，保障國家、市民、開發商的權益，制約和預防決策違法行為，推進城市規劃行政決策的科學化。

4、我國規劃管理體制改革展望

要實現良好的城市管治的最終目標，就是要實現決策的多元化、政治的透明化、公眾和非政府組織的最大參與化。處於經濟飛速發展和社會積極變革時期的城市規劃工作者們努力探索適應中國國情的規劃體制改革之路，實現對城市的良好管治。

4.1合理劃分各級政府的規劃管理事權

在政府職能轉變過程中，城鄉規劃工作也要明確各級政府權力、分清責任。一級政府、一級規劃、一級事權。中央政府對國家利益負責，省級政府對省的利益負責，市、縣政府對各自的利益負責。局部利益不得影響整體利益，在這個前提條件下，地方各級政府在法定範圍內享有自主權。對城鄉規劃編制體系的設計、內容和深度的要求，上級政府審批對象相應要調整[4].

4.2健全規劃編制和管理的組織體系

城鄉規劃的編制過程實質上是一個技術立法的過程，不僅要求編制者具有良好的政治修養、專業技能和業務素質，而且對於規劃對象要有相當的熟悉程度和透徹的認識。規劃需要不斷總結和修編，一旦開展起來，將成為一項需要長期堅持和跟蹤的日常工作。這就使得建立一支穩定的高素質編制隊伍十分重要。

4.3改革和完善決策機制

正確決策是城鄉規劃工作成功的重要前提。避免因決策失誤造成的重大損失是實現城鄉規劃工作效能的基本前提。規劃的制定和實施必須充分發揚民主，改進公眾參與的方式，推進規劃的社會化程度；完善重大決策的規則和程序，建立與羣眾利益密切相關的重大事項的社會公示和聽證制度，完善專家諮詢制度。

4.4建立健全城鄉規劃監督制約機制

加強對城鄉規劃編制、審批和實施管理等規劃工作全過程的的監督和制約。城鄉規劃部門要主動接受同級人大、政府、社會輿論及公眾的監督；建立上級政府及其規劃部門對下級政府及其規劃部門行政行為的監督制度；強化內部監督，建立行政責任制及其行政錯誤追究制度；推行政務公開制度。

4.5加強規劃行業管理

隨着我國城鎮化快速發展，城市大規模建設，規劃編制等規劃服務的業務量繁多，規劃成果的商品屬性突出，社會責任被弱化，導致規劃成果質量參差不齊，更有編制單位為迎和出資方的要求，而違背規劃原則編制規劃。因此要建立有效的市場管理機制和行業自律機制，使城市規劃編制人員樹立正確的指導思想，克服規劃編制過程中的浮躁心態，促進規劃編制的科學性。