循環經濟發展制度創新研究的論文

【內容摘要】可持續發展是西部進行現代化建設的必然選擇，而發展循環經濟是實現可持續發展的重要途徑。本文分析了西部發展循環經濟的制度障礙，並提出瞭解決制度障礙的路徑選擇。

【關鍵詞】西部循環經濟制度創新

一、問題的提出

可持續發展是全人類面臨的共同課題，也是我國推進社會主義現代化建設面臨的重要任務。“十一五”是我國實現全面小康社會目標的關鍵時期，面對人口不斷增加、資源約束突出、環境壓力加大的嚴峻挑戰，發展循環經濟、建設資源節約型、環境友好型社會是轉變經濟增長方式，全面建設小康社會，實現經濟可持續發展的必然選擇，是落實科學發展觀的具體實踐。應成為今後經濟發展的重大戰略任務。

西部地區是我國的生態屏障，亦是我國國民經濟持續增長的瓶頸所在。西部開發不僅僅是生態環境的治理恢復和建設過程，也是經濟發展過程，更是制度創新過程，如何在西部大開發中做到經濟發展與生態環境兩者兼顧、法規建設與制度創新齊頭並進，是一個迫切需要解決的問題。

長期以來西部地區所沿用的以大量消耗資源為特徵的粗放型工業發展模式，非但投入和產出效率不盡人意，而且帶來了對自然資源的過度開發和浪費，使工業污染和生態破壞的累積性問題日益嚴峻，極大地制約着西部地區循環經濟的發展。造成這種狀況的原因是多方面的，但是制度障礙的長期存在是一個不容忽視的重要問題。因此要解決西部循環經濟發展所面臨的困境、加大循環經濟的發展力度，必須分析循環經濟的制度因素，從根本上解決長期困擾循環經濟發展的制度問題，進行制度建設和創新是西部發展的必然選擇，也是推動循環經濟發展的重要內容。

二、西部發展循環經濟的制度分析基礎

制度是人類社會發展的產物,是調解人的關係、規範人的行為而自發形成或人為設計的社會交往行為規則。制度是經濟發展中一項不可忽視的要素，甚至是最重要的要素，它決定了人類生產過程中的資源分配和利益分配形式。經濟系統是一個包含制度的複雜系統，發展經濟並不僅僅只需要考慮資本、勞動、技術等要素，更需要一系列制度支持。因此必須將制度因素作為一個重要的研究對象，並將其納入經濟分析模型中，才能有效地解釋各種經濟現象。現在，人們研究任何一種經濟現象或經濟行為都必須分析與其相關的制度問題。而像發展循環經濟這樣一個實踐性、政策性很強的經濟發展問題，當然更不可能忽視對其進行制度層面地分析研究。

從根本上説，制度是為經濟提供服務的。循環經濟不僅僅是旨在改變經濟運行的內在規律，而應是通過一定的制度安排，規範和引導經濟運行的路徑。因此制度因素在循環經濟的發展中主要發揮以下功能：

第一，協調和整合循環經濟運行中不同利益羣體之間的關係。生活在一定社會關係中的人們為了各自的利益追求，必然會形成一定利益集團，如果不對不同的利益關係加以合理協調和平衡，就會造成資源的極大浪費。發展循環經濟必然導致不同人羣或團體之間利益關係的變更，它要求協調好各種利益關係，其中包括不同區域、不同利益羣體之間的關係，以及協調當代人與後代人的利益關係，這都需要有相應的制度支持。制度能在一定範圍內將社會資源和財富進行比較合理的配置，因而能夠在一定程度上協調和平衡人們之間的各種利益關係，把人們的各種利益矛盾和衝突控制在各方可接受的範圍內。

第二，規範和約束人的經濟行為，使其符合可持續發展和循環經濟發展的目標。現實生活中人們的行為追求是多種多樣的，如果不加以必要的規範和約束，就勢必導致負外部性行為的泛濫，不僅影響人與人之間的和諧相處，也必然會影響人與自然的和諧相處。人們以往所熟悉和適應的經濟行為模式，是在與傳統的生產和生活方式相適應的制度下所形成的，這些行為模式有相當一部分與發展循環經濟的目標背道而馳。要改變這些行為模式，使其適應發展循環經濟要求，需要利用制度作為一種律令產生強制力來規範和約束人們的行為。

第三，制度對人們符合發展循環經濟要求的行為具有激勵和導向功能。制度是一種持續性、規範化的激勵機制。在發展循環經濟的過程中，制度的激勵作用主要是通過將外部利益內部化來實現的。發展循環經濟是一項社會收益率較高的社會活動，但在目前的制度下，發展循環經濟的個人收益率卻不高。有利於循環經濟發展的制度應該使循環經濟中的個人收益率不斷接近社會收益率。建立起了這樣的制度，人們就會自覺選擇符合循環經濟發展模式的行為。

三、西部發展循環經濟的制度障礙

（一）有效制度供給不足

有效制度供給不足是生態環境問題的根源。西部環境污染的重要原因之一是對環境保護不力,而環境保護不力的重要根源就在於缺乏有效的制度供給,從而難以調動人的積極性和創造性來保護環境。由於經濟主體具有追求儘可能大的利益的內在特性,在無外力干預下,它總是會不顧社會利益而追求單個利益最大化。從這個角度來説,西部越來越嚴重的資源與環境問題是有效制度供給不足的結果。

改革開放20多年來，西部經濟得到了長足的發展，但同時區域發展不均衡的矛盾日益突出。和東部相比，國家對西部地區在基礎制度供給、產權制度供給等多方面無論在廣度、密度或深度上都明顯不足。西部地區由於自然地理環境與區位劣勢、經濟基礎薄弱、市場經濟意識淡薄等因素導致投資軟硬環境欠佳，通過自主需求創造供給的動力缺乏，再加上政府支持和政策供給上的不足，經濟主體行為長期徘徊在國家嚴格劃定的行為準則圈內。使得要素配置效率低下，核心制度和外圍配套制度相互脱節，嚴重阻礙了循環經濟的發展。

（二）制度變遷不均衡

制度供給不均衡會導致制度變遷不均衡，進而會對西部循環經濟發展產生深刻影響。一個經濟體中不合理的制度變遷會弱化對資金、技術、人力資本投資的激勵。西部地區變革長期在國家自下而上的強制推行下進行，主觀能動性沒有得到充分發揮，其制度變遷不屬於內生的、由下而上的誘致性變遷，無法與市場經濟充分融合，因而其變革具有更多自上而下的強制性制度變遷特徵。

西部目前正處於經濟發展的關鍵階段，這也是產生廢物污染最多的階段，因此為了發展本地經濟，政府、企業很有可能選擇急功近利的經濟政策來解決政績壓力、經濟增長、就業壓力等，往往把經濟增長作為首要目標，環境問題被置於邊緣地位，片面追求“集體”局部經濟利益，很可能導致全局生態環境被破壞的結果，從而阻礙循環經濟發展。並且政府自身利益與市場經濟之間的聯繫並未成為促進西部地區經濟成長不可或缺的要素。因此西部的強制性制度變遷其市場經濟特性並不明顯。

（三）制度效率比較低

微觀經濟主體的競爭力主要由要素成本和交易成本決定。西部儘管存在要素成本優勢，但制度因素造成循環經濟的交易成本過高，制度經濟績效比較低，制約了經濟競爭力的提高。這主要源於不同制度演進格局所產生的制度本身。作為一種能夠有效解決稀缺性問題的制度安排，市場經濟具有更高的經濟績效。雖然西部正朝着市場經濟體制方向邁進，但其演進的效率、速率以及配套的各種制度的建立、發展程度較東部具有較大的差異，從而表現在循環經濟發展中資源配置效率、經濟發展績效上比較低。

（四）制度的強制力和約束力弱化

現有的資源環境制度主要側重於環境污染的治理方面，生態保護和資源利用方面的制度仍不健全，漏洞較多。首先，環境保護制度的強制力和約束力弱不夠，管理關係不順，沒有足夠的權威，因而不能保證有效地貫徹實施，往往是“上有政策，下有對策”。其次，政府依舊還存在着部門分割，如涉及生態環境保護就有農業部門、林業部門、環保部門、國土資源部門等。分部門的多頭管理不僅使生態建設和環境保護的制度間缺乏協調、配套和整合,而且容易出現政出多門、政策衝突或政策盲區。再次，我國在法律中未能明確公民的環境權益，從而使得公民不能維護自身權益，導致政府在監督污染排放方面成本過大。在很大程度上起着縱容環境污染行為的負面作用。

（五）環境產權界定困難

為了使外部環境與自然資源的成本與利益內部化，十分有必要明確界定環境產權。但是，由於環境資源具有彌散性與流動性的特點，不具有明確的排他性和可轉讓性，使得環境產權的界定非常困難，如江河、大氣等自然資源就十分難以界定產權。當前我國的環境保護法律體系中,關於環境產權的概念還未明確界定。使得環境產權的界定非常困難,另外環境屬於公共物品,環境產權的主體應是國家,所以要研究環境產權如何進行轉讓和交易、如何才能對廠商產生刺激等難題;由於環境產權交易是以排污權的需求與環境產權和排污權的供給為特徵的,還要研究如何分配排污權、如何評價排污權的使用、對富餘排污權如何處理等難題。

(六)現存的城鄉分割的“二元”體制的衝擊

我國城鄉分割的二元結構體制在西部更為明顯。在這種二元制結構體系下，形成了城鄉兩大相互獨立而又懸殊巨大的經濟板塊。城鄉二元結構以及特有的城鄉分割和城鄉壁壘，給西部的循環經濟制度建設和現代化建設帶來了巨大影響和嚴重障礙，對經濟、社會、政治和生態造成多種危害。

由於西部城鄉企業自成系統，鄉鎮工業佈局分散，同時對鄉鎮工業缺乏科學規劃，使得城鄉經濟發展嚴重失衡，不少污染的項目從城市擴散到了鄉村，鄉村成了污染工業的避難所。城鄉二元結構下，城鄉在經濟結構、思想觀生活水平等各方面存在着相當的差距，許多行之有效的政策在鄉村中無法正常開展，這也成了建立循環經濟制度不可迴避而且難以逾越的障礙。

（七）非正式制度方面缺位嚴重。

非正式制度是人類在長期交往中所形成的價值觀念、倫理規範、道德觀念、風俗習慣、意識形態等的總和。非正式制度通過思想意識、倫理道德等方面的軟約束，激發人們的內心理念來實施一定的經濟行為，從而影響經濟發展。西部長期的計劃經濟體制和粗放經濟模式以及較低經濟生活水平，導致了整個社會對資源環境問題嚴重性的認識不夠，一些地方和部門對發展循環經濟的重要戰略意義和緊迫性認識不足，缺乏正式制度實施的文化環境。首先，西部長期以來存在兩種不利於循環經濟發展的傾向：一是把經濟增長等同於經濟發展，把發展單純看成是一個經濟問題，並把經濟增長率作為衡量發展的唯一指標；二是片面地理解“發展是硬道理”的思想，認為只要把經濟搞上去了，資源、環境問題就可隨經濟的增長而自然解決。其次，缺乏一種人與自然、人與環境和諧相處的“天人合一”的自然觀，往往把自然當作為生產所利用和支配的對象。這種片面的自然觀是與循環經濟思想格格不入的。自然界在人類無休止的的破壞下所呈現的報復性反應，已使人們不得不重新審視傳統的自然觀，開始認識到人類與自然環境和諧相處的重要性，但是要讓人們徹底轉變長期以來形成的自然觀，還有很長的路要走。再次，長期以來功利主義和實用主義的倫理觀大行其道，其侷限性就在於只考慮眼前的功利與實用，不顧及長遠利益，和西部可持續發展的目標背道而馳。

四、西部發展循環經濟的制度保障

西部要實現可持續發展，必須改變現有利益格局，重新構建一種新的制度框架，對人與自然的關係和人類社會生產關係進行新的制度安排。這種新的制度框架的核心是要將生態環境作為一種生產要素進行新的規制管理，納入市場運行機制之中。明確生態環境和基本資源的產權關係，並規定其交易和補償機制。這必將重新構造社會價格形成機制，從而重新調整社會利益分配關係。

（一）西部發展循環經濟的產權制度安排

從長期來看，西部發展循環經濟需要解決的制度問題的重點，首先是資源產權制度的改革和創新。西部資源耗竭和環境惡化的根源在於產權不明晰和產權配置不當，只有明晰的產權才能對濫用資源和污染環境構成阻隔屏障。我國法律規定的資源絕大部分屬國家所有，但由於政府管理能力的限制，國家對國有資源產權的實現難以完全落實。因此，西部資源產權制度創新的重點是，突出所有權管理和集中統一管理，強調國家的資源收益權，使國有資源的所有權在經濟上得到充分體現，以提高資源使用成本，遏制對資源的過度開發和浪費行為。

構建明晰的產權制度，就需要把經濟活動的責、權、利結合起來，使外部影響內部化，統籌經濟效益和生態效益。如在西部地區沙漠化的治理中採用拍賣土地使用權的做法，即明確規定誰購買、誰治理，誰治理、誰受益，可繼承、可轉讓，在國家擁有最終所有權的同時，治理主體（經濟個體）得到土地的佔有權、經營權、受益權，從而調動其投資的積極性。

明確環境產權，實施環境容量的有償使用。對產權難以界定的自然資源和自然環境，如空氣、河流，可以劃分各地區一定的責任範圍，如合理分攤環境治理費用和嚴格法制約束，制定出明確的獎懲規則。對無法避免的資源消耗和環境污染，可以通過政府作為維護生態環境的代表與污染者之間進行環境產權與排污權的付費許可污染的交易以及排污權的產權交易，充分運用好可持續發展的重要手段和工具，儘可能減少環境污染和無節制使用自然資源及由內部經濟性行為導致的外部非經濟性行為。

（二）消除城鄉“二元”結構對循環經濟發展的障礙

緩解城鄉差別愈來愈嚴重的趨勢，實現城鄉均衡協調發展是西部當前面臨的一大社會難題。這個問題不妥善解決，確立循環經濟制度就將成為空談。在努力消除城鄉差別，建立循環經濟制度的過程中應該注意以下幾個問題：

第一，要在借鑑發達國家經驗教訓的基礎上，儘快進行循環經濟立法，明確消費者、企業、各級政府在發展循環經濟方面的責任和義務，明確把生態環境作為資源納入政府的公共管理範疇之內。鑑於西部廣大農村地區的居民環境意識比較薄弱，一些地方政府迫於經濟增長和就業壓力忽視環境保護，甚至對污染企業提供保護的現狀，應改革環境保護行政管理體制，防範地方保護主義的干擾，創造政府和市場相結合的新的環境保護機制，提高管理的權威性和環境管理的效率。

第二，要有預防農村生態環境破壞的制度安排。鄉鎮企業在西部經濟發展和加速城鄉差別的縮小過程中，正在發揮着越來越大的作用。然而，掠奪式經營引起資源破壞和環境惡化已經成了西部農村經濟發展過程中的一個不可忽視的問題。由於人們對自然資源的開發利用不當，不少地方單純追求資源開發帶來的經濟效益忽視社會效益和環境效益，相當一部分農村地區的生態已經有了相當程度的惡化。要克服這個問題就必須有預防農村生態環境破壞的'制度安排。要堅決杜絕已為城市淘汰的污染型工業進入農村，決不能再走先污染後治理的老路。

第三，積極推進農業經濟結構調整。目前西部的環境保護基本上採取的是一種政府主導型模式。在推行循環經濟，消除城鄉差別過程中，政府仍然肩負着歷史性的重任。為此，政府應該積極引導農業產業結構調整，使傳統農業向現代農業，特別是生態農業轉變。對於西部這樣一個農業發展滯後而農業在國民經濟中又佔據着舉足輕重地位的區域來説，發展生態農業，政府的政策引導就顯得尤為重要。

（三）完善生態補償機制，切實落實中央財政對西部的轉移支付制度。生態補償機制是發展循環經濟的重要手段，這對改進西部生態與環境質量，促進經濟可持續發展有着重要作用。生態補償機制的一個重要方面是國家應該儘快對西部生態脆弱區和生態功能保護區的發展規模、發展方式實行嚴格的控制；通過完善財政轉移支付制度，對生態脆弱區和重要生態功能區進行補償，堅定不移地加大對西部地區生態環境建設的投資。可考慮開徵西部生態環境建設補償税，並將徵收範圍限定在資源開發類企業或者污染企業，將税收的適當比例用於西部生態環境保護和修復，剩餘的歸中央統一調配。國家應該對現有的環境污染費、礦產資源使用費等地方性收費項目，以環境保護税的法定形式固定下來，同時擴大環境保護税的徵收範圍，並根據專款專用的原則，將環境保護税收入做為西部地方政府綜合治理的專項基金。國家應該對有利於西部地區生態環境保護或治理，恢復生態環境的項目給予大力度的税收優惠，鼓勵西部發展生態環境整治、污染治理、資源綜合利用、農業綜合開發等項目，剔除現行税制規定中不利於保護生態環境的政策規定。同時對破壞生態環境的項目，應當通過行政手段和法律手段給予堅決制止。對於一些虧損或微利的廢舊物品回收利用產業，對於廢棄物無害化處理產業，可以通過税收優惠和政府補貼政策，使其能夠獲得社會平均利潤率。在增加環境（污染排放）税、資源使用税的同時可以對於企業用於環境保護的投資實行税收抵扣。通過專門設立環境技術開發基金，重點支持廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發，促進西部環境綜合治理等公用性事業方面適用技術的開發與推廣應用。

（四）加強循環經濟的監管機制。制定法律和政策是重要的，落實和監督執行更重要。西部應考慮設立循環經濟發展專門領導和管理機構，賦予更大的執法權限，加大執法力度，使循環經濟建設真正有組織保障。要改變過去對領導幹部的考核方法，明確將循環經濟納入政府決策者政績的考核體系，建立新的評價和考核指標體系。各級政府自上而下應該層層簽訂循環經濟建設目標責任制，督促其行使循環經濟職能，抑制地方保護主義。要規定各級領導必須在任期內實現轄區內環境和資源的循環性"保值增值"，對未完成目標者要依法查處。同時積極發揮中介服務（技術諮詢）組織的監督和服務作用，為政府、企業和消費者及時提供國內外的相關信息和服務；為政府制定相關法規政策和企業制定環境管理策略等提供決策依據和服務；協助督促政府貫徹落實相關政策等，以促進循環經濟的制度建設和發展。

（五）積極培育循環經濟主體意識

發展循環經濟的非正式制度建設的目標，主要是建立符合可持續發展的原則、有利於循環經濟發展的人類社會的發展觀、自然觀、價值觀、倫理觀以及由這些社會觀念意識決定的風俗習慣。建立正確的發展觀，首先需要全面正確地理解發展的涵義，提高對統籌經濟發展與資源環境的關係重要性的認識。建立可持續發展的自然觀，就要強調人與自然的統一，人的行為與自然的協調，道德理性與自然理性的一致，從而實現自然界與人的和諧共存。

建立正確的資源價值觀對西部顯得尤為重要，因為一直以來西部缺乏形成符合可持續發展原則的資源價值觀的意識形態基礎和制度環境。現在雖然人們的經濟價值觀念發生了一些變化，但在經濟發展過程中只是強調物質資本的積累，強調物質資本和金融資本的保值增值，仍然缺乏自然資本的概念。由於缺乏自然資本的概念，資源無價或價格很低，使人們認為自然資源是可以無限供給的，造成了資源的無償佔有、掠奪性開發和浪費性使用。因此要使人們從觀念上徹底改變資源無價和資源可無限供給的想法。現階段，西部要通過加大宣傳力度，逐步使廣大羣眾理解、認可發展循環經濟的重要性，並通過改變自身一些落後的觀念來配合並促進循環經濟的發展。積極培育循環經濟主體意識，使公民明確自己具有的環境權益，使公民在維護自身環境權益的實踐中，徹底轉變環境行為，並樹立牢固的循環經濟意識。

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