農民專業合作社資金管理研究論文

提要：財政資金支持是促進農民專業合作社快速發展的重要因素，探究財政支持農民專業合作社資金的管理現狀是完善財政支持農民專業合作社資金管理、使用方式，提高財政資金支出績效的需要。本文通過分析江西省財政支持農民專業合作社資金管理現狀及存在的問題，並從管理體制、投入機制、監督路徑、考核方式等方面探討分析資金管理問題產生的原因，進而提出完善江西省財政支持農民專業合作社資金管理的對策。

關鍵詞：財政支持；農民專業合作社；資金管理

一、江西省財政資金支持農民專業合作社現狀

近年來，為促進農民專業合作社的發展、壯大，江西省財政廳對農民專業合作社給予專項資金支持、優惠政策扶持。得益於省財政資金和政策的扶持，江西省農民專業合作社穩步、快速發展，其輻射領域已經遍及各個產業及環節，為江西省農業的產業化、現代化建設，為廣大農民增收致富做出了巨大貢獻。

（一）江西省財政資金支持農民專業合作社基本情況。

江西省財政支持農民專業合作社資金來源主要是由中央、省市級財政的專項撥款和縣級財政配套資金構成以及縣政府臨時增加的項目資金。從20xx～20xx年來看，全省共爭取財政資金達到

1，480萬元。從20xx年起，為扶持農民專業合作社的發展，江西省年均撥付給農民專業合作社的扶持資金超過2，000萬元，這些資金主要用於支持合作社改善基礎設施、建設標準化基地、開展技術培訓、實行品牌化經營。同時，積極爭取中央財政對農民專業合作社的專項資金支持，自20xx年起每年爭取到中央財政專項資金超過2，000萬元。除此之外，省國税局也加強對合作社的政策支持，並依照國家規定給予税收抵減。還有部分財政實力雄厚的市、縣，對專業合作社也有一定的補助和配套。

（二）江西省財政支持農民專業合作社資金投入取得的成績

1、促進農民專業合作社快速發展與壯大。截至20xx年12月底，全省合作社户數達43，926户，同比增長24.34%，全省每個行政村平均擁有合作社數量達到2.97户；出資總額達1，012.86億元，同比增長31.91%；成員總數達76.30萬個，同比增長18.58%。全省共有農民專業合作社聯合社120户，同比增長62.16%。

2、有效促進農業產業化經營。農民通過加入合作社，將分散的農户組織起來有序引導其進入市場，這不僅降低了農户進入市場的交易成本，改善了農户在市場競爭中的交易環境，提高了農户對市場的組織化程度，而且以“公司+專業合作社+農户”產業化經營鏈條的中間環節參與，這不僅促進了農民產業化鏈條的完善，而且改善了合作社的生產經營條件。如獲得“全國農民專業合作社示範社”光榮稱號的江西順發白鴨養殖專業合作社，20xx年省財政廳下撥的15萬元幫助合作社解決了資金困難，並且合作社充分利用當地特色的資源優勢，推動養殖專業户經營，銷售收入獲得迅速的增長，現在順發合作社帶動了更多的農户和養殖户共同致富。

3、有效推動農業標準化生產。財政資金支持各地專業合作社開通各地營銷網絡和信息渠道，發展優勢和特色農產品，擴大了種植養殖規模，加快了農產品生產基地和區域性主導產業和特色產業的形成，推動了農業結構的調整。越來越多的專業合作社通過統一的生產技術和產品質量標準、統一的農資供應和統一的產品標識，提高了農產品的標準化生產，為提高農產品品質和實施農產品品牌戰略創造了有利條件，極大地增強了農產品的市場競爭力。

二、江西省財政支持農民專業合作社資金管理現狀及存在的問題

（一）江西省財政支持農民專業合作社資金管理情況。

為了加強資金監督管理、確保合作組織資金充分發揮效益，江西省財政從資金的申報、下達、撥付及項目申報驗收環節都做了嚴格規定。從合作社項目資金的申報角度來看，省財政要求嚴格審核項目申報材料，對符合申報條件的合作社採用專家評審的方式來確定是否入圍，並採取抽查方式對入圍的合作社進行核查，確定其材料的真實性、完整性，其相關資料交由縣農委負責整理歸檔。在資金管理問題上，省政府要求部門集中管理，市政府要求區縣報賬，縣政府確定報賬單位。到達農經站的財政扶持資金，根據省相關條例及管理辦法，按照項目的實施進度撥付資金，經農經站審核後項目單位要做相關核算，要求獨立建賬、獨立核算、專款專用。同時，為提高財政支持農民專業合作社資金管理的透明度，當項目資金全部撥付並完成報賬，單位將項目資金的來源、使用數量以及投入方向及時準確地公佈在網絡及鄉鎮顯著的位置，採取相應的監督方式，接受羣眾諮詢和訪問。採取縣市自評、市級審核、省級抽查的方式對每個完成的合作社項目進行績效考核，對項目實施效果好的合作社在以後項目申報予以優先考慮，而對項目效果實施較差的，甚至截留、挪用資金的項目，將對合作社處罰和停止受理當地主管部門對其他合作社項目的申報。

（二）江西省財政支持農民專業合作社資金管理存在的問題

1、財政支持農民專業合作社資金監督難度大。

由於國家財政資金支持農民專業合作社資金覆蓋面廣，審批程序多，資金管理涉及的層級也比較多，資金安排和項目管理鏈條長、環節多、層層上報和審批、資金再層層下達，這在一定程度上也影響了項目實施和資金到位的進度。各監管部門由於缺乏有效的溝通與合作，沒有確定好各自的職責，這種重分配、輕管理的現象，對資金的運行過程與資金管理的監督上出現嚴重的缺失，也在一定程度上影響了國家的財政預算，使國家財政不能做出正確的預測，制定出強農惠農的政策。

2、財政支持農民專業合作社資金管理方式不科學

（1）財政資金投入不合理，重點不突出。就目前的投入情況而言，中央及江西省財政支農資金投入總量上有所增長，政策覆蓋到合作社的各個領域，但不同渠道的支農資金在使用範圍和投入內容上，存在一定重複和交叉，對同一個合作社向不同的管理部門申報，由於相關部門之間缺乏有效的溝通和配合，導致重複申報，套取項目資金的情況。這樣容易造成資金投入領域分散，突不出重點，是很難聚集資金辦大事的。（2）財政資金管理效率低下。儘管江西省財政資金投入力度不斷加大，並且通過法律文件規範其使用，加強其監督、提高其效益等，但總是因為種種原因，無法達到理想模式。首先，財政支農資金在投入上的不及時、跨年度撥付是導致資金使用效率低下的主要原因，這將阻礙其更好地發揮引導作用；其次，項目配套資金不足。一些地方政府並沒有根據相應的比例配套項目資金，而是集中精力爭取上級的項目資金，導致資金配套不均衡，無法完整投入和使用財政資金；最後，由於在績效目標考評中，對財政支農資金目標考評細則沒有做系統、全面的規定，缺乏對財政支農資金管理上的制約，無法合理規範財政資金的管理和提高財政支農資金的管理效益。

3、財務管理隊伍專業化水平低。

專業合作社負責人總體上是農村綜合素質相對較高的羣體，一般是由種養殖業大户、農民經紀人等擔任，由於缺乏財務會計專業知識，因此財務管理意識不強。一些合作社會計人員由村組會計或其他人員擔任，且受學歷和理念等綜合素質影響，存在無證上崗的現象。在一定程度上，合作社不能建立完善的貨幣資金內部控制制度，實施不相容職務相互分離。調查顯示，從事專業合作社負責人和財務管理人員，普遍存在年齡大、學歷低等問題，很難承擔起現代農業發展的重任。部分合作社內部資金審批制度不夠明確，沒有按照國家規定標準和相關法律法規建立審批制度。當發生經濟業務需要支取資金的時候，合作社的出納在沒有得到相關授權人的蓋章和簽字情況下直接支付現金，這種不能及時準確記賬的行為造成賬實不符、賬目混亂的現象。

三、江西省財政支持農民專業合作社資金管理存在問題的原因分析

（一）江西省財政績效考核制度的缺陷。

現行的財政績效考核體系中，考評税收入完成情況和招商引資工作佔較大比例，而在農業上所佔比例較小，並且分散到了各條線上，平均下來，支持農民專業合作社資金在績效考評中，所佔比例是極少的。因此在現有的考核機制下，其項目評審機制的侷限性只提到爭取項目給予加分，而對於項目實施的成效、資金的經濟效益和社會效益是沒有做明確規定的，這種考核制度會導致重分配、輕管理，從而不利於整體目標的實現。

（二）農民合作社績效考核制度的缺陷。

農民專業合作社績效度量主要是行為性績效和產出性績效，在開展合作社績效考核制度的情況下，由於多數合作社缺乏規範的財務報表，與績效相關的統計數據也比較缺乏。因此，農民專業合作社的績效考評主要通過問卷調查、專家打分來實現。這種考評方式主觀性較強，這在一定程度上降低了合作社績效考核的可靠性。而且考核結果，一般作為存檔使用，很少將其應用到項目管理上，降低了績效考核的嚴肅性。

（三）上級主管部門重流程、輕管理。

財政支持農民專業合作社資金採用報賬制度，由於項目多、資金量大且渠道廣，所以實施單位利用發票作假手段套取資金，而財政部門在報賬過程中未能實地瞭解的情況下就認可發票並撥付現金，這樣對合作社的運營產生更嚴重的損害。另外，地方政府領導為了完成任期考核指標，盲目增加合作社數量，導致大量財政資金投入卻忽視了監管財政資金的使用，從而形成了政策的漏洞。據調查，江西省農民專業合作社數量增加很快，但大部分農民專業合作社規模偏小，而且有些合作社就是為享受國家在税收、補助等方面的優惠政策而成立的。這些合作社在成立以後，並不重視經營，就是為套取國家補助，使財政補助沒有發揮應有的作用。鄉鎮財政所是資金的具體經辦機構，由於資金到達和項目實施的進度不一致，根本無法做到事前、事中、事後的及時監督。財政所作為一個受財政局和地方政府雙重管理的站所，就算知道資金是被套取出來的，也不好行使財政的監督職能，只能幫着想辦法把程序做完美，以備上級檢查時能過關，這種內部運作機制不規範、缺乏管理和規範性程度的做法，完全喪失了財政的基本職能。

四、完善財政支持農民專業合作社資金管理的對策

（一）探索多種監督方式，確保資金的安全與完整

1、強化財政支持農民專業合作社資金的國家監督。將財政資金支持農民合作社所涉及的相關職能部門聯繫起來，建立一個由財政部門帶頭的聯動機制，分別從審計、農業、商業等部門抽調業務精通的工作人員組成專業的監督組，形成一種優勢互補的`機制，專門針對該項資金進行一對一的核查，加大檢查力度，擴大檢查範圍。從檢查形式上，可以實行異地交叉檢查的方式，從而避免人際關係影響檢查的結果，嚴肅認真對待每一次檢查，如實將查處的情況反映上報。

2、強化財政支持農民專業合作社資金全程監督。目前，財政支農資金的監督主要是對資金使用的事後監督，對問題的處理主要是“見洞就補”的方式，雖然也能起到一定程度的作用，但因此造成的經濟損失往往是難以挽回的，監督的經濟效益和社會效益是不甚理想的。因此，要從源頭上堵塞財政資金漏洞，從主要監督資金使用到主要監督資金申報的真實性，將監督變被動為主動，強化監管職能專項資金管理逐步深入。各地鄉鎮財政應進一步加強專項資金監督管理，主動參與專項資金檢查，以查促管，規範管理。從資金的預算分配至資金的投向使用的每個環節都實施審查，對資金實施全程監控管理，堅決杜絕資金虛假申報、重複申報、挪用套用的現象。加強內部職能部門監督的嚴肅性，對發現的問題立即做出整改意見，並實施相應的懲罰。協調各部門的溝通能力和服務工作，各級政府可下派專員不定期對其進行檢查、考核和監督。

（二）規範資金的使用方式，提高資金使用效率

1、健全財政支農資金考核制度，提高資金使用效率。建立總結報告機制，完善考核體系。項目實施單位應定期向上級財政或主管部門反饋資金使用和落實情況，並以反饋的真實性和及時性為基礎，作為對今後項目資金安排的依據，同時完善支農資金使用反饋制度，建立統一的考評指標體系。財政資金投入以後，加強對資金的經濟效益和社會效益進行實地檢查、做出評價，保證合作社經營效益最大化。對於不合理的財政資金使用，要求限期改正，並撥停資金。為進一步強化縣級財政管理責任，保障國家各項民生政策的落實，提高財政資金使用效益。

2、健全合作社資金目標考核機制，提高合作社經濟效益。合作社在指標預算時，應嚴格明確資金的使用用途，控制資金的使用去向。根據江西省合作社的實際情況，科學合理地分配使用社內資金，並且加大資金在指標預算環節的約束力。針對合作社的成員收益，要做到主觀績效和客觀績效兼顧。在確定度量指標變量之後，合理地改善下一年度的資金投入計劃，保證合作社的資金使用效益。

（三）構建江西省財政資金支持農民專業合作社績效評價體系。

現行的財政支出績效評價沒有建立起規範的指標體系，對財政資金的使用效益評價不足，評價內容不完整，忽視對項目效率或發展效益的評價；財政支出績效評價結果只作為有關部門加強新上項目管理的借鑑或參考以及檔案保存，導致財政支出績效評價工作流於形式。因此，要建立多層次、立體的財政資金支持農民專業合作社績效評價體系。在指標設置上，應充分考慮將定量指標與定性指標相結合；將財務指標與非財務指標相結合；將經濟效益指標與社會效益指標相結合。可採用AHP法，將指標分為三個層次：一是一級指標，包括效益指標、效率指標和有效性指標；二是二級指標，按照財政資金投入、過程、產出、結果的過程來設置，即分為投入類指標、過程類指標、產出類指標和效果類指標；三是三級指標在四個二級指標下面根據前述原則設置若干個三級指標。同時，還應將影響績效評價有效實施的因素考慮進來，避免設置的指標在實際操作中難以執行。通過建立一套科學有效的績效評價指標體系，既可以客觀衡量資金的實際績效，又能為不斷完善財政資金管理提供科學依據。

（四）加強財務人員隊伍建設，健全財務規章制度

1、加強業務培訓，提升工作戰鬥力。合作社對財會人員實行聘用制，從而選出不但業務素質高而且思想好、責任心強的人作為財會工作人員，力求做到持證上崗。財會人員不僅要公平公正的處理會計事務，還要在熟悉專業合作社獨特的生產經營模式的基礎上，具備處理不同類型專業合作社在財務處理中特殊要求的能力。因此，財會管理人員要通過不斷學習來對知識更新，具備處理不同類型專業合作社在財務處理的不同要求的能力。因此，財會管理人員要加快知識更新，建議縣級財政部門、經管站加強對合作社財會計人員的後續教育，創新培訓機制。省市縣應該每年定期組織鄉鎮財務人員進行集訓，培訓計算機軟件應用，及時學習新時期財政財務法律法規，從根本上扭轉經驗主義，使鄉鎮財政工作真正走向規範化和制度化。

2、健全財務規章制度。要進一步提高財務管理人員的業務素質，規範報賬的程序。對每一筆支持農民專業合作社的財政資金都要建立專賬進行單獨核算，不得設置賬外賬，更不可投機取巧套取財政資金。嚴格執行會計核算制度規定，對經濟業務不真實、票據不規範、手續不完善、開支不合理的業務一律不報賬。要求嚴格按照項目計劃和財務會計制度的規定，合理歸集項目收入、支出，健全會計憑證、賬簿、報表等會計檔案。

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