我國水利建設中的重建輕管論文

我國水利建設中的重建輕管論文

摘要：分析我國水利建設中長期存在的“重建輕管”問題的深層障礙及其根源， 論證了當前我國城鎮水利管理方面存在的“體制性的管理缺位”和農田水利管理方面存在的“體制缺位性管理”， 探討了優化頂層設計， 建立水利市場機制等解決思路。

關鍵詞：水利； 重建輕管； 管理機制； 對策；

近年來， 國家不斷加大水利建設投資， 水利工程建設蓬勃發展， 但水利工程中“重建設、輕管理， 重使用、輕維護， 重眼前、輕長遠”的問題仍然比較突出。所謂“重建輕管”是指在水利建設中重視工程建設而輕視建後管護， 其主要表現為：產權明晰、責任明確的工程管理體制尚未完全建立， 專業化、社會化的多種工程管理模式尚不成熟， 制度健全、管護規範的工程運行機制仍不完善， 穩定可靠、使用高效的工程管護經費保障機制沒有形成[1]。“重建輕管”這一“痼疾”的長期存在， 必然有體制、機制等深層次誘因， 本文試圖從管理學角度對我國水利建設中“重建輕管”問題進行分析， 以期為上級領導部門完善頂層設計、制定對策提供決策參考。

1 中國水利管理體制特徵

我國的水利事業是在國家觀念指導下、自上而下的發展起來的， 在我國縣 （區） 級以上各級政府都設有水利事業行政管理機構， 它們構成了我國水利事業的管理體系。在系統內部：橫向上， 決策權力通過各級水利行政部門集中於本級政府， 受本級政府統一領導；縱向上， 下級水利行政部門接受上級水利行政部門的業務指導。“條塊分割”的行政權力逐級收斂於各級政府， 行政權力的條塊分割又在不同程度上造成事 （業務） 權分離。因此， 中國水利管理體制最主要的特徵在於權力高度集中、條塊分割和事權分離。這種特徵約束和社會城鄉二元結構的存在， 造成了我國水利事業發展中尤其是水利工程管護上的一系列制度性問題：即在城鎮水利管理方面產生了“體制性管理缺位”， 同時這種管理體制受國家經濟、政治發展更高層次因素的制約， 在農田水利管理方面形成了“體制缺位性管理”。

2 城鎮水利的“體制性的管理缺位”

權力集中、條塊分割、事權分離是我國水利事業管理權力架構特徵， 但由於水利行政管理具有跨部門的全面性， 因此產生了由管理體制本身存在的問題所引起的管理缺位， 本文稱之為“體制性管理缺位”。所謂“體制性管理缺位”是指由於水利事業行政管理的條塊屬性與水利事業管理全面性要求相沖突， 產生了結構性矛盾， 進而形成體制性管理障礙， 致使水利行政管理部門不能對各項涉水事務進行全面系統地管理。

城鎮水利的“體制性的管理缺位”， 產生於傳統的政府水利行政管理體制權利的高度集中和條塊分割， 具體表現如下：

第一， 政府行政體制的權力高度集中與水利事業管理工作所要求的全面性和系統性相矛盾。在現行管理體制中， 包括水利在內的各項行政事務的決策、指揮、監督、檢查、協調的權力都集中於各級政府長官， 但長期以來各級政府長官面對經濟、社會發展等千頭萬緒複雜情勢， 再加上水利事業本身極強的公益性屬性以及水利工程建設時間長、見效慢的特點， 按照輕重緩急的原則， 水利事業在地方政府長官的決策目標體系中始終處於一個邊緣化的地位， 由此導致基層水利單位在政府行政管理系統中一直處於“配角”的角色。用基層水利部門的話來講：“在本級政府中， 水利單位只有當能為本地區爭取建設資金的時候， 水利單位才會受重視”、“盯住利益、而不是盯住效益， 是基層水利部門最大的悲哀”。當地方政府只重視水利建設的資金爭取和工程建設， 水利工程的建後管理自然而然就被忽視了。

第二， 條塊分割水利行政管理體制不同程度的導致水利系統運行障礙。以“條塊分割”為特徵的水利事業行政管理一方面保證了條塊結構的正常運行， 另一方面必然會出現條塊之間或者上下級之間的權限問題， 產生了條塊不協調的隱患。在2005年水管體制改革中， 由於人事和行政權力歸屬地方政府， 致使遺留問題沒有根本性解決， 一些公益性、準公益性水利工程定性、定編不明確， 人員經費和管護經費“兩費”不到位， 一些地方水利工程還存在管理缺位甚至無人管理情況。如閩東某中型水庫， 在崗一百多名員工中正規院校畢業生有隻6人， 而全日制水利類專業畢業生僅1人， 其餘員工源於企業轉崗、退伍軍人安置、子女安排就業， 由於原有人員超編， 該水庫仍需要5~8年時間才能解決當前超編員工入編問題， 因而該水庫現在直接面臨着專業人才青黃不接、後繼無人的窘境， 自然也就無法對水利工程設施進行有效的管護。

第三， 水利工程產權權屬的複雜性也是導致“體制性的管理缺位”和“重建輕管”現象的重要原因。當前我國水利存量資產根據“誰受益誰管理”的原則歸屬於各級政府， 並按水利工程性質分為純公益性、準公益性和經營性項目進行管理。但是這種區分反而導致基層水利工程運營更加窘困。例如福建沿海某市， 市財政投資的工程移交沒有部門願意接收， 其原因主要在於產權權屬不清， 所有權明確了， 但是“佔有權、支配權、使用權、收益權”等其他產權不清， 基層的反映是：“工程給我們了， 沒編制沒配套經費， 基層不好管”。

第四， 機制上存在運行矛盾也是導致“重建輕管”產生的原因之一。如在徵收“水利建設基金”、“地方維護費”、“農田水利建設基金”、“城市維護費”時， 有些企業認為：“水利建設應該是政府職權範圍之內的事， 政府已經向企業收税， 此類基礎設施的建設、維護應由政府公共財政支付， 而不是向企業徵收。”企業的人大代表通過人大的正常途徑向政府提出意見， 要求政府減免。對於此類税費地方政府有增、緩、減、免的權限， 所以地方政府根據人大的意見， 對部分費用停收， 但這直接影響到地方財政收入， 間接影響了地方政府對水利事業的投入， 經費的欠缺自然導致水利工程設施的管護投入無以為繼。

綜上所述， 導致我國城鎮水利“重建輕管”現象出現的最根本原因是， 現行水利行政管理體制所固有的權力集中、條塊分割、事權分離等基本特徵導致現行水利行政管理體系無法全面系統地對水利事業進行管理， 因而形成了“體制性的管理缺位”。

3 鄉鎮水利管理單位的變遷與農田水利管理的“體制缺位性管理”

按照現行的水利管理體制， 只在縣 （區） 級以上各級政府設立專門的水利事業行政管理機構， 因此在農田水利工作中， 發揮主導力量的鄉鎮水利管理單位是鄉鎮水利站或鄉鎮水管站。自新中國成立以來， 鄉鎮水利管理單位從無到有、再裁撤、再復建， 造成農田水利管理出現明顯斷層， 導致農田水利工程工程標準低、配套差、老化失修嚴重， “最後一公里”問題突出。

我國農田水利發展具有明顯的階段性特徵， 按照各時期農田水利的建設情況、發展目標和組織管理情況， 大致可以分為四個階段：

第一階段是改革開放前小型農田水利工程建設階段。從20世紀50~70年代， 依靠人民公社制度， 按照中央“小型工程為主、蓄水為主、社隊自辦為主”工作方針， 以廣大農民羣眾投資投勞為主， 修建了成千上萬塘壩、涵閘、旱井、水窖和溝渠等小型農田水利工程， 全面改變了舊中國農田水利設施底子薄、基礎差的不利局面， 支持了當時的農業建設。

第二階段是20世紀80年代至20世紀末， 鄉鎮水利站或鄉鎮水管站產生、發展的時期。為解決農村水利工程管理問題， 1986年前後在黨的組織下 （國辦發[1986]50號和勞人編[1986]253號文） ， 全國啟動了鄉鎮水利組織改革。如福建省各設區市按照國家和省相關政策規定， 先後在鄉鎮設立水利站， 於1990年前後全面建成， 鄉鎮水利站在農業灌溉、防汛抗旱、飲水安全、水利科技推廣、水政執法等諸多方面發揮了重要的作用。

第三階段是本世紀初至2012年前後， 鄉鎮水利站裁併撤銷階段。囿於體制固有的弊端， 作為鄉鎮機構的鄉鎮水利站也同樣出現了機構臃腫、超編超員、效率低下、保障乏力等狀況。以2000年農村税費改革為契機， 全國陸續開展了鄉鎮事業單位機構改革。在這一大時代背景下， 福建省大部分水利站撤併或下放， 併入綜合性農業服務機構 （農業服務中心） ， 據統計同期全國有60%的鄉鎮水利站被撤併或下放到鄉鎮管理[2]。

第四個階段是2012年至今， 鄉鎮水利站復建階段。2012年， 福建省省委編辦、財政廳、水利廳、公務員局聯合出台了《關於健全完善基層水利服務體系指導意見》 （閩委編辦[2012]171號） ， 規定了鄉鎮水利站的機構、編制和職能。當年， 福建省76個縣相繼成立鄉鎮水利工作站， 並配備了部分人員， 但這些重新建立的鄉鎮水利工作站人員老化、水利專業人才不足等問題較為嚴重。

縱觀鄉鎮水利站的發展歷史， 可以發現農田水利設施的管理基本上長期處於“管理盲區”， 導致鄉、鎮、村、城市的街道辦事處等基層行政機構在實際上就不存在對廣大農田水利必須負責的人和行政管理機構， 造成了農田水利管理的行政體制缺位， 而且形成了體制缺位條件下的管理， 本文稱之為農田水利管理的“體制缺位性管理”。

福建省長期水利工作的實踐表明， 基層水利工作與鄉鎮水利管理單位存在着明顯的正相關性， 如福建省龍海市鄉鎮水利工作站一直由市水利局直管， 機構健全、人員穩定， 因此2008年龍海市被評為全國農田水利基本建設先進縣 （市） ；而鄉鎮水利站工作不健全的地區， 農村水利建設的計劃、任務難以有效落實， 出現了農村水利管理上的斷層， 產生了明顯的體制性障礙。

鄉鎮水利站撤銷後併入農業服務中心的地區， 一般只保留1~2名水利員且平時多忙於鄉鎮中心工作， 或下派為包村幹部， 或借調開展鄉鎮其他工作， 據統計水利員80%的時間在做非水利工作；甚至有些鄉鎮水利站撤併的地區， 將不懂水利技術的人員安排到水利站， 鄉鎮水利各項工作無法有效開展。鄉鎮水利站管理職責不明和人員管理上的失控， 農田水利管理效率低下， 作用難以發揮。

2012年， 福建省76個縣相繼成立鄉鎮水利工作站， 並配備了部分人員， 但這些重新建立的鄉鎮水利工作站人員老化、水利專業人才不足等問題較為嚴重。通過調研發現， 各地反映招聘水利技術人員較困難， 由鄉鎮政府安排的一些人員缺乏業務專業知識， 而且未經過系統專業培訓， 佔了崗位但不能有效開展水利業務工作。目前鄉鎮水利專業人才青黃不接的問題普遍存在， 同時基層水利工作站經費普遍不足， 工程管護經費不夠落實、辦公設備配備不足、辦公條件簡陋， 很大程度上制約着基層水利工作的順利開展。

綜上所述， 對於我國農田水利“重建輕管”現象出現的最根本原因在於：農田水利工程作為我國水利體系的“最後一公里”， 鄉鎮水利管理單位的從無到有、再裁撤、再復建， 導致農田水利管理工作缺乏持續性、系統性， 使農田水利在農村開展工作處於“無管理機構、無管理人員、無管理經費”的困難境地：管護主體缺位 （產權不清） 、管護制度不健全、管護資金缺乏、管護力量不足， 在體制缺位條件下的管理工作， 成為“體制缺位性管理”。

4 結論與建議

無論是城鎮水利的“體制性的管理缺位”還是農田水利管理的“體制缺位性管理”， 其產生均根源於現行水利行政管理的權力架構和制度特徵， 這些深層次體制機制障礙， 既受到歷史遺留問題和文化傳統的影響， 又體現了社會轉型期通常都會出現的社會結構性矛盾， 是水利行政管理體制存在的一些深層次的結構性矛盾、利益格局以及長期以來形成的體制癥結所導致的必然結果。

城鎮水利等基礎設施和公共事業供給短缺與相關的體制安排、政策供給與制度建設密切相關， 要解決“重建輕管”問題， 必須對水利事業管理的體制和機制進行“統籌規劃、頂層設計”。從管理動力學分析， 當前水利行政管理在動力機制方面主要是以政令推動和社會心理推動兩種動力機制為主， 而利益驅動的動力機制由於水利市場機制的不健全而缺失。因此， 健全水利行政管理動力管理機制勢在必行。通過建設中國特色水利市場機制， 推動多層次水利市場的發展， 明晰水利產權界定， 影響各利益相關者對成本和收益的計算， 從而激發經濟當事人有效運用資源的動力， 提高經濟效率， 使利益的驅動形成制度並主導制度的變遷。

農田水利的管理不僅是我國與地方政府面前的重要問題， 而且是一個世界性管理難題。2009年獲諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆 （Elinor Ostrom） 提出的自主治理理論是當前解決“公地悲劇 （Tragedy of the commons） ”的主要理論模型。我國是在1995年在世界銀行援建湖北省荊門市漳河三乾渠洪廟支渠項目上嘗試探索“用水户協會”來改善末端灌渠管理， 項目實施以來， 用水户協會受到各級政府的大力推廣， 逐漸上升為政府行為， 成為國家農業基礎設施的整體戰略的組成部分。福建省近年來也積極推進農村用水户協會建設， 在全省農田水利設施管護方面初步形成包括屬地分級管理、協會管理、統一管理、承包經營等多種管理模式， 但在管護的覆蓋範圍和力度上仍然存在較大問題。2013年， 財政部、水利部出台《中央財政統籌從土地收益中計提的農田水利建設資金使用管理辦法》 （財農[2013]4號） 文件， 但福建省沒有出台配套政策， 部分設區市如永春縣、龍海市、武夷山市、泰寧縣主動制定了地方實施辦法， 所以福建全省絕大多數用水户協會仍處於缺乏運轉經費的狀態。同時， 在國外運行良好的農民用水户協會在中國能否行之有效仍然是一個有爭議的問題， 在我國用水户實踐中既有成功的經驗也有失敗的案例。如張寧等人 （2012） [3]研究指出“實行以‘村委會直接管理’的技術效率水平明顯低於實行‘承包制’、‘股份制’和‘水利會’等用水户參與性機制。在影響農田水利技術效率的眾多因素中， ‘水利會”表現為一種對提高技術效率水平相當有效的管理機制…”。

在用水户協會中， 即有自發形成的自治組織如江西省萬載縣鯉陂水利協會自主治理水利共有資源的成功案例[4]；也有政府牽頭組織的用水户協成功案例會如福建省永安市槐南灌區管理所；當然也存在着失敗的教訓， 如福建省清流縣吉龍村用水户協會是在政府直接推動和財政扶持下建立起來的， 在其產生、生存與發展過程中政府政策都起到了主導性作用， 但它發揮的作用相當有限， 多數農户表示不清楚用水者協會主要是做什麼的， 對有關水的分配等方面的事務幾乎沒有瞭解[5]。羅興佐、賀雪峯 （2004） [6]認為：起碼在目前我們看不到國家自上而下為村莊提供包括小水利在內的公共物品的希望。由於我國幅員遼闊， 人均耕地、水資源分佈、經濟和社會發展水平、農田水利產權結構、鄉村現實背景和農村權力體系等因素的地區差異很大， 農田水利的建後管護模式和運行機制仍然需要進一步深入研究。

參考文獻

[1]郭強， 李國正， 陸洋。轉變水利“重建輕管”的思考[J]。中國水利， 2012 （12） ：9~11。

[2]鍾玉秀， 劉寶勤， 李偉。加快鄉鎮水利站改革與發展的思考[J]。水利發展研究， 2010 （6） ：1—5。

[3]張寧， 陸文聰， 董宏紀。中國農田水利管理效率及其農户參與性機制研究[J]。自然資源學報， 2012， 27 （3） ：354—363。

[4]蔡晶晶。農田水利制度的分散實驗與人為設計[J]。《農業經濟問題》， 2013 （8） ：76—86。

[5]蔡晶晶。鄉村水利合作困境的制度分析——以福建省吉龍村農民用水户協會為例[J]。農業經濟問題， 2012 （12） ：44—52。

[6]羅興佐， 賀雪峯。論鄉村水利的社會基礎——以荊門農田水利調查為例[J]。開放時代， 2004 （2） ：25—37。

[8]江勇， 等。福建省基層水利人才培養對策分析[J]。水利科技， 2013 （2） ：1—6。

[9]遊祖勇， 高平。當前福建省水利改革發展的若干問題研究與建議[J]。中國水利， 2013 （22） ：57—59。