農村廣播電視公共服務供給模式研究論文

摘要：農村廣播電視公共服務是我國農村公共文化服務的重要組成部分，隨着廣播電視“村村通”工程的實施與推進，我國農村廣播電視覆蓋率大幅度提高，節目質量進一步提升。但是，目前“單一的政府供給”模式使得農村廣播電視公共服務難以滿足廣大農民日益增長和變化的文化需求，主要表現在三個方面：一是供給主體單一，資金實力受到限制；二是政府單一壟斷，效率水平低；三是存在亂收費現象，公共福利減少。要想大幅度提高農村廣播電視公共服務的數量和質量，建立政府為主導的多元供給模式，應當從以下幾方面努力：一是提高農村廣播電視公共服務體系建設標準，以公共服務均等化為基礎，以滿足農民需求為方向，建立“質”“量”統一的公共服務體系；二是進一步加大政府資金投入力度，資金投入具體數額以户為單位測算投入，根據新的服務標準和農民需求變化來測算政府資金規模和投入力度；三是建立政府資金為主體的多元化資金投入模式，確立政府資金的主體地位，同時引入金融資金、國內民間資金和境外資金，建立社會資金投入的激勵、約束和保障機制，並以法律的形式確保資金的穩定投入，從而全面優化我國農村廣播電視公共服務供給模式。

關鍵詞：農村公共管理論文

到2011年，我國各省市已經對第二階段農村廣播電視“村村通”工程進行驗收，也就是對我國“十一五”農村廣播電視公共服務體系建設進行一次成績總結，以“村村通”工程為代表的農村廣播電視公共服務體系建設已經取得很大成就。“十二五”以來，農村廣播電視“村村通”工程正在實現“户户通”①。作為我國農村公共文化服務體系的重要組成部分，隨着國家財政的大力投入，農村廣播電視“村村通”工程的實施，我國農村廣播電視公共服務體系不斷得到完善，但是長期以來的“政府單一供給”模式也暴露出諸多問題，比如，服務質量有待進一步提高，服務內容不能滿足廣大農民需求等。對於廣播電視公共服務較為薄弱的農村來説，對現有供給模式進行優化，建立“農民需求為導向”的多元供給模式，不僅能更好地滿足廣大農民對廣播電視的需求，而且也是完善我國農村廣播電視公共服務體系的關鍵步驟。

一、農村廣播電視公共服務體系建設進展分析

（一）我國農村廣播電視公共服務發展歷程

20世紀90年代中期以來，在國家大力支持下，經過兩階段“村村通”工程建設，我國農村廣播電視公共服務體系建設已經取得很大進展，具體來説，主要包括農村廣播節目覆蓋、農村電視節目覆蓋和農村有線廣播電視普及等三個方面的進展情況。

（二）農村廣播節目覆蓋情況

作為農村傳統的瞭解外部信息的重要渠道，農村廣播節目的覆蓋率從全國來看，都比較高（具體見表1）。例如，截至2013年年底，我國農村廣播節目綜合覆蓋率已經高達97%，這就意味着我國農村未被廣播節目覆蓋地區只有3%，與全國廣播綜合人口覆蓋率相比，農村廣播節目綜合覆蓋率差距不到1個百分點。

（三）農村電視節目覆蓋情況

電視作為廣大農村接受信息、豐富文化生活的重要載體，目前在全國各地都比較普及，農村電視節目覆蓋率已經超過了廣播節目覆蓋率。到2013年年底，我國農村電視節目綜合覆蓋率已經高達97．86%，基本上實現了農村電視節目的全覆蓋，全國電視綜合人口覆蓋率之間差距也不到1個百分點。

（四）農村有線廣播電視普及情況

農村有線廣播電視特別是有線電視，比傳統的無線電視信號明顯穩定和清晰，能給廣大農民帶來更好的視覺文化觀感，因此最近幾年隨着農村“村村通”工程的實施，尤其是“户户通”的實現，農村有線廣播電視在全國廣大農村逐步推廣。不過，由於技術原因和資金、費用等問題，目前農村有線廣播電視的入户率還不是太高，有些地區也才剛剛開始試點，總體來看普及程度還比較有限。到2013年年底，全國農村有線廣播電視用户為8911．32萬户，佔全國有線廣播電視用户數的38．92%，農村有線廣播電視用户佔農村家庭總户數比重為35．29%。

二、農村廣播電視公共服務供給模式存在的主要問題

目前我國農村廣播電視公共服務供給模式完全是政府單一的供給模式，單一的政府供給模式存在以下幾個問題。

（一）供給主體單一，資金實力受到限制

在農村廣播電視公共服務體系建設過程中，單一的財政資金實力畢竟有限，難以滿足農村廣播電視公共服務體系建設對資金的需求。第二階段農村廣播電視“村村通”工程實施中平均每村投入財政資金只有1萬元，較小的財力投入與單一的財政投入模式緊密相關。目前農村廣播電視公共服務體系建設的資金投入主體只有政府一個主體，還沒有引入民間、金融以及境外投資主體。從公共產品理論角度看，農村廣播電視公共服務體系建設的資金投入主體可以是多元化的，單一的政府的財政投入，既制約了資金來源的多元化，限制了資金供給渠道的拓展，也難以滿足農村廣播電視公共服務體系建設中對資金的需求，不利於農村廣播電視公共服務體系建設的“質”的提升和“量”的普及。

（二）政府單一壟斷，效率水平低下

以政府為主導的農村廣播電視公共服務往往為其所壟斷，是一種權威型的供給方式，公共財政是其唯一資金來源。對政府來説，由於財力有限，往往供給量不足。此外，由於政府的壟斷管理，農村廣播電視公共服務經費投入產出效率不足，使廣播電視節目數量較少，質量水平低下。在基礎設施建設方面，政府單一提供，難以有效實現資源配置最優化，加上政府管理效率一般不高，缺乏監督，使得廣播電視基礎設施建設和維護都存在很大問題，甚至出現閒置浪費。這與廣大農民期盼的高質量的廣播電視公共服務背道而馳。

（三）存在亂收費現象，公共福利減少

由於政府作為對有線電視及數字電視收費的主體，其定價的壟斷性造成廣泛的尋租活動存在，使農村羣眾的公共福利減少。政府在管理上將此類收費交由下屬的各個廣播電視行政部門支配，因其不是專門從事收入活動的税務部門有可能會造成出於自身利益而增加收費項目，改變收費標準，導致亂收費現象。當政府在財政資金供給相對緊張而放鬆對此類部門收費的管制時，或是默許此類部門以收費來補充資金來源時，就會造成不僅僅是在技術上可以收費的部門會向社會收費，還會導致一些本應提供公共服務的部門利用自身行政職權進行強制性收費，造成公共福利減少。

三、農村廣播電視公共服務政府單一供給模式的形成原因

中國特色社會主義這樣一種國家政治制度，決定了我國農村廣播電視公共服務體系在長期的發展過程中也逐漸形成了具有中國特色的體制機制，與西方國家廣播電視體制中的公共與商業二元格局有很大區別。我國農村廣播電視公共服務發展所經歷的經濟、社會不同發展背景，也決定了我國不會存在西方意義上的獨立與政府架構之外的公共廣播電視結構。總的來説，我國農村廣播電視公共服務政府單一供給模式的形成原因，主要包括以下幾點。

（一）公共產品屬性

農村廣播電視公共服務是農村公共文化服務中的重點建設工程，是為了滿足農村居民對廣播電視節目的需求，具有典型的公共產品屬性，即非排他性與非競爭性。廣播電視節目信號通過無線覆蓋一定的區域，在該區域內一個或一些農村居民享用並不排斥其他人享用，每位使用者享受該服務的邊際成本為零。公共服務的非排他性與非競爭性導致市場機制失靈，必須依靠政府主導調控，對公共服務進行有效供給。政府對農村廣播電視公共服務進行集中管理與控制，為每一位農村居民提供均等接收廣播電視節目信息的機會，滿足其基本需求，並使我國廣播電視公共服務體系得以建立。

（二）農村居民價值偏好

鑑於政府提供的服務質量特性具有保證性、經濟性、便捷性等，農村居民更傾向於依賴政府供給。因為對於大多數農村居民來説，價值偏好的存在使其認為，政府的服務供給保證性是第一位的，也即可確保公共服務可以順利享受到，至於政府提供的公共服務的經濟性和便捷性，則不是農民們最關心的問題。當然，就廣播電視公共服務提供方式來説，既可以政府單獨提供，也可以通過政府購買私人部門的服務，提供給農民。由於中國農民對公共服務的經濟性比較敏感，因此，農民可能更樂於選擇政府單獨提供廣播電視服務。

（三）農村經濟發展水平

隨着我國社會主義市場經濟的快速發展，農村與城市之間的差距也明顯拉大，農村羣眾獲得文化知識的途徑與能力極為有限，他們對文化的基本需求得不到保障。鑑於農村地區的經濟實力，廣播電視產業在農村的發展必定不會帶來較好的經濟效益，則會導致市場失靈的情況。在農村居民對文化信息的強烈需求與市場失靈情況下，政府有責任與義務在農村地區建設廣播電視公共服務體系，保障農村居民的基本訴求。

四、建立政府為主導的多元供給模式的主要對策

未來我國農村廣播電視公共服務體系建設的重點將從數量增加，即提高覆蓋率，向提高質量的目標轉變，即不斷提高農村廣播電視信號質量；從注重資金的投入向兼顧提高資金效率方向轉變。從單一政府供給廣播電視公共服務向多元化供給模式轉變，是基於農村廣播電視公共服務數量和質量的提升，關鍵在於資金投入的多元化，因此，本文僅從資金投入多元化角度，提出建立我國農村廣播電視公共服務多元化模式的對策建議。

（一）提高農村廣播電視公共服務體系建設標準

隨着時代的發展，農民對文化生活需求的進一步提高，我國農村廣播電視公共服務體系建設標準也必須相應提高，與此相對應的是政府資金支持規模和力度也要相應擴大和增強。在確定未來農村廣播電視公共服務體系建設新標準時，公共服務均等化是確立農村廣播電視公共服務體系建設新標準的基礎，滿足農民對廣播電視公共服務的需求是方向。如圖1所示，目前我國農村廣播電視公共服務體系建設標準還只是實現“村村通”，僅僅是公共服務“量”上的標準，在這一標準之下是依賴於國家的政府資金的單一投入。未來我國農村廣播電視公共服務體系建設標準將提高為“量”與“質”統一的公共服務體系。從“量”上來説，就是從實現“村村通”到實現“户户通”；從“質”上來説，就是大幅度提高農村廣播電視基礎設施質量，大幅度提高農村廣播電視節目質量，建設城鄉統一質量標準的廣播電視公共服務體系。提高農村廣播電視公共服務體系建設標準，單一的政府資金投入不能滿足建設需要，需要建立多元化資金投入體系。

（二）進一步加大政府資金投入力度

如前所述，“村村通”工程中20户以上“盲村”建設資金投入每村投入資金只有1萬元，投入明顯不足，難以滿足農村廣播電視公共服務體系建設需要。今後建設農村廣播電視公共服務體系，資金投入具體數額應該以户為單位測算，而不能以村為單位，這是因為，以户為單位能更準確地測算出農村廣播電視公共服務體系建設的資金實際需求，同時也能更好地建立滿足於廣大農民的廣播電視公共服務體系。從圖2我們可以看到，目前我國農村廣播電視公共服務體系建設的政府資金投入決定因素，主要包括政府的財力、政策導向和政府執行政策的主管意願和實際效果。這些主客觀因素決定了目前我國農村廣播電視公共服務體系建設的政府資金投入力度有限，不能滿足建設農村廣播電視公共服務體系的需要。因此，未來農村廣播電視公共服務體系建設的標準提高後，政府資金投入的決定因素不僅依賴於政府財力，而且更重要的是根據新的服務標準和農民需求變化，測算我國農村廣播電視公共服務體系建設所需政府資金規模和投入力度。

（三）建立政府資金為主體的多元化資金投入模式

當前及未來一段時間內，我國農村廣播電視公共服務體系建設中最大制約因素就是資金投入不足，因此，除了各級政府加大政府資金投入力度以外，改變現有的政府資金單一投入模式，建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，是解決我國農村廣播電視公共服務體系建設資金投入不足的必然選擇。從公共產品理論上來説，對於農村廣播電視服務體系的提供，既可以由政府部門來提供，也可以由社會私人部門提供，政府激勵和出錢購買。因此，在我國農村廣播電視公共服務體系建設過程中，今後也應該改變傳統的由政府資金單獨投入模式，適時轉換為由政府資金投入帶動、其他社會資金進入的多元化資金投入模式。建立政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，就是在我國農村廣播電視公共服務體系建設過程中，除了政府資金投入為主以外，還要引入金融資金、國內民間資金和境外資金（見圖3）。政府資金投入為主體的多元化資金投入模式，首先，通過加大政府資金投入，確立政府資金的主體地位，這既是體現公共服務均等化的政策導向，也是引導和帶動其他社會資金的必要前提。其次，建立政府資金投入為主的多元化資金投入模式，滿足未來農村廣播電視公共服務體系建設需要，不僅需要建立社會資金投入利益引導機制，而且要建立社會資金投入保障機制和約束機制，從而為社會資金投入農村廣播電視公共服務體系建設提供一個激勵、約束和保障機制。具體機制如：建立政府資金擔保機制，引導金融資金進入農村廣播電視公共服務體系建設；建立政府資金獎勵機制，激勵民間資金和境外資金投入農村廣播電視公共服務體系建設；建立政府資金補貼機制，確保民間資金和境外資金投入農村廣播電視公共服務體系建設時獲得基本收益。再次，還應該以法律的形式，確保政府資金投入的主體地位和其他渠道資金的穩定投入。