樓繼偉在清華的演講稿

經過30多年的改革開放，中國社會主義市場經濟體制框架已經建立。這種框架有很多方面特徵。最關鍵是兩點：一是資源配置基本上由市場決定。除少數基礎設施服務價格之外，絕大多數的價格是自由的。計劃經濟時期以生產指標為標誌的國家計劃不復存在，代之以五年長期規劃。可以説，生產和消費的決策是自由的。由於長期的對外開放和經常項下可兑換，國際市場也成為資源配置的決定性因素。二是宏觀經濟穩定是有制度基礎的。現行税收制度基本是中性的，税收徵管非常有效率，財政收入增長非常強勁，財政狀況良好。中央銀行和金融監管的職能是健全的。這些制度性因素使我們有能力應對通貨緊縮和通貨膨脹。當然，還有其他許多特徵，但我認為這兩點是最本質的。因為它們解決了資源配置和宏觀穩定，可以實現福利的最大化。

今天中國倒退到過去的傳統計劃經濟體制是不可能了。但這個框架還不夠完整，例如公平和公正的問題，按中國政府的説法，就是不平衡、不協調、不可持續。現在已經採取了一些措施，主要是政策性的，比如增加醫療教育環保方面的支出，也進行了一些制度性的改革。中國政府也進一步指出，要繼續深化改革。我認為，這些改革必須從體制上、根源上着手，在今後5～10年推出來。

根據我的觀察，需要進行的重大改革很多，而今天是國際經濟學的會議，我想用國際比較方法的視角看有哪些重要的改革。與主要經濟大國對比，我覺得中國有六個制度上的特殊方面，需要改革。

第一，社會保障體制改革。

在這方面，各國體制有差異，但總體看來，基本上是養老社會保障由中央或聯邦政府管理，由於醫療保障更為複雜，有的國家由中央或中央和地方政府協同管理，起碼可供中國參照的大國都是如此。如美國，其政府辦的基本養老保險由聯邦政府負責;例如日本，養老保險由中央政府負責，醫療保險則由中央政府和地方政府共同負責，地方政府在管理方面的責任更大些。而中國目前主要是由地方政府負責具體管理、籌資，中央政府給予補貼。

應當講，拋開管理層次問題，中國當前的養老保險體制本身是一個缺乏自我約束機制、有道德風險的制度，而且不適合中國當前大規模的勞動力流動和快速的城市化過程。統一市場、公平公正都要求由中央政府負責社會保障體制。這一點尤其適用於養老保障。因此，中國應借鑑其他大國經驗，養老保障逐步實現由中央政府直接負責，管理責任要上劃。我們原來的養老保障是縣統籌、市統籌，2010年已經完成了各省統籌，接下來要做省級之間、區域之間的賬户轉移。為什麼不維持縣統籌、市統籌呢因為不符合經濟規律，倒逼着國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養老保障制度本身漏洞太大。原來地方管的時候，由於最終由其承擔支付責任，所以地方總是想辦法控制成本;但是當中央統籌管理的時候，地方就有擴大成本的動力，所以必須首先要設計出有約束機制的社會保障制度。

這就涉及是否採取基金積累制，對此，目前也有很多爭議。我認為應實行基金積累制，但宜採取記賬式賬户，這樣的賬户，一是有約束，給付與個人和企業支付的積累掛鈎。二是適合於個人積累，無論是勞動力在農業或非農業，還是在地區間或其他行業間轉移，甚至間歇性就業，都便於勞動者個人積累。三是有了簿記的賬户便於全國流通，有利於勞動力的流動。四是有利於代際平衡。我國人口年齡結構特徵決定代際平衡是必然的，而個人實存賬户制使得代際平衡成為不可能。我國目前社會基金餘額過萬億元，社會上仍認為是“空賬”，實際上是以當期做實個人賬户制的觀點評價的。如果採用記賬式個人賬户，可以在總體上做好代際平衡。五是明確政策責任。社會保障實質上是國家強制干預人生財富分佈。個人偏好不同，有人信心滿滿，但投資失敗，老年貧困交加;有人謹小慎微，日子過得緊巴巴，老年雖有所養，但人生是另一種失敗。由於環境變幻莫測，這兩種失敗並不是極端，而是比較大概率在人際分佈。從國民經濟的角度看，這種人生的失敗對經濟增長也是不利的。所謂國家干預，就是用税收的方式，強制個人和企業將年輕時的財富積累一部分，確保老有所養，從而瀟灑一生。無論採取現收現付、個人實存積累還是記賬式積累，本質就是，既然是強制性干預，就有責任確保老有所養。

個人實存積累制由個人決定投資，如果出現長期虧損怎麼辦智利是最早實行個人實存積累制的國家之一，個人委託經營的特許經營管理人有的嚴重虧損，但政策責任所在，國家不能不管，只好讓經營好的基金去合併失敗的，形成另一類的不公平。如果再出現2008年全球股災導致金融市場大幅下跌，基金大面積虧損怎麼辦到最後還是國家來承擔。記賬式個人賬户制度下，個人給付與個人和企業交費是掛鈎的，就形成了約束，無外乎國家設定一個保底利率給個人，進而可在嚴格審慎監管條件下，國家社會保障基金集中投資，而保底利率相當於國家承擔最終責任。

醫療保險有些不同，小國常常是國家管，大國往往是中央、地方合管。例如在美國，針對老年人的醫療保險Medicare由聯邦政府負責;針對貧困人羣的Medicaid由聯邦政府和州政府共同承擔，聯邦政府建立一個最低標準並提供資金支持，主要的政策制定、管理以及資金籌集由州政府負責。其主要原因是醫療問題的信息複雜程度高，除養老保險所需的個人一般信息外，還遇到醫院、藥品、不同的疾病等問題，信息管理適用就近原則，因此應以地方為主，中央提供幫助。為什麼要中央幫助因為醫療保險與養老保險一樣，涉及人員跨域流動，還涉及醫療資源不平衡問題。如果通過養老保險集中管理，建立一個全國統一的信息管理系統後，醫療保險跨地區轉移所需的主要信息就有了，中央還可以幫助地方補充醫療資源。而工傷、生育、失業保險涉及跨地區流動的情況比較少，由地方管理就行了。目前，全國不到20萬人管理社會保障是太少了，可以把這些管理人員大部分劃到中央來，地方再發展社保管理人員，管理地方社會保障事務。

至於中央如何幫助地方共管醫療保險，主要在三個方面：一是基本信息的集中，保證信息暢通之下的人員流動，這一點養老保險的信息集中已經提供了相應的基礎。二是最低標準的制定。由於醫療保險各地成本不一樣，各地可以根據最低標準設定不同標準，但是全國統一的最低標準部分必須是可以接續和轉移的。比如説，人員從北京流動到上海，假定上海的標準高，但全國統一的部分必須能轉，差額部分可以由個人補上。三是醫療的外部效應很大，國家應該對兒童或者部分特殊醫院提供補助。

和養老保險一樣，醫療保險如果不解決好，依然會影響勞動力的流動。如果養老保險是信息集中化的，基本信息是有的，無外乎是量化轉移其他信息，當勞動力跨部門、跨區域流動時，可以為醫療保險的可接續提供製度基礎。

第二，個人所得税改革。

個税問題近幾年是社會關注的重點，尤其是其免徵額問題。但事實上，當前關於中國個人所得税的討論，重點應該放在改税制，而不是提高免徵額。在税制方面，中國對個人所得，按十一個税項分別徵收，就像十一個單獨的所得税法。其中，只有工薪所得是累進税率，其他都是比例税，這對工薪階層並不公平。國際比較可以發現，發達國家基本上是按綜合所得納税。發展中國家也已大部分實現按綜合所得納税，金磚五國中只有中國是分項納税，像越南這樣學習中國的國家也已實現綜合税制。其中，俄羅斯綜合税制改革影響很大，主要體現在它不僅實現了綜合税制，而且是單一税(flat tax)，即税率設計放棄了累進制。

這麼多國家採取綜合税制不是偶然的，主要是從公平和效率來考慮。相對於綜合税制，分項税制不公平，不能根據一個人真正的收入情況綜合徵税;複雜的分項税制也可能扭曲人們的行為。因此，將來應該轉型為綜合徵收的個人所得税制度。目前正式的提法叫分項和綜合徵收相結合，而只要有綜合徵收，就會涉及分專項預徵最後做年度彙總算賬的問題，實際上就是綜合税制了。絕大部分國家在實施綜合徵收時都有專項，比如説對利息所得專項徵收，最後彙總算賬就行了。

改革個人所得税的税制設計並不複雜，簡單地説，就是放寬税基，設定三項扣除，即贍養、撫養、基本生計(主要是購房)等三項扣除，降低邊際税率，減少税收檔次，加入資本利得税，個人所得税和企業所得税掛鈎的那部分不重複徵收等。所以改革的難點不在於税制設計，而是以下兩個問題。

一是信息徵集問題。個人所得税税基控制要求交叉稽核，個人報税之後，再將本年度所得累加起來，按累進税率計徵所得税，已繳納的分項税從中扣除，以及對個人大額支出的信息比對。實際上，高收入人羣的收入來源比較多元，多地點、多渠道獲得收入。在税務部門內部信息要集中，然後還要非税務部門的配合。在個人報税之後，要進行收支信息比對，主要針對大額支出(如買房、買車)和個人所報收入等信息，這需要市場供應方、銀行等把信息提供給税務當局。目前，世界上主要國家都制定了相關法律，要求公共部門信息、户籍資料等必須共享，市場參與者也必須提供某些信息，等等。因此，今後國家必須在信息徵集方面有相應的立法。這些應該是“十二五”重點解決的問題。

二是徵管體制。沒有一個主要國家個人所得税不是中央徵管的，而中國是地方税務局徵管的。在現行徵管體制下，一個人出一本書，在廣州出版，廣州税務局扣一筆，而這個人又在北京報税，如果是綜合税制，廣州税務局和北京税務局要統一彙算，收入歸屬問題不容易確定，造成了徵管的複雜性。個人所得税應當由國家來統一徵管，地方分享部分，可按國税局設定的税基，地方税務局依率徵收，地方税率各地可有差別。

第三，户口制度改革。

把人分為城鄉、地域、不同城市，人口的自由流動是受限制的。户口又與社會保險、住房購買、教育機會相聯繫，造成不公平、不公正。這是中國的特殊遺產。儘管中國和蘇東都脱胎於傳統的計劃經濟，但原蘇東國家在人口流動上也沒有中國這麼嚴重的限制。

這種中國的特殊遺產不值得保留。毫無疑問，它不公平且不公正。在目前需要大力增加內需的情況下，這種户口制度阻礙了城市化進程，也有很多效率的損失。應當説，目前關於這方面的改革共識是具備的，我就不細談。關鍵是如何實施，如何在注重平衡的基礎上保持平穩過渡，逐步推進。

第四，中央和地方財政管理體制改革。

中央和地方政府的財政關係，在中國曆來是一個大問題。當前社會各界對此也有很多討論。普遍的.看法是地方政府財力緊張，中央政府財力雄厚，需要中央下放財權。但是，如果與其他大國相比較，我們可以從另外一個視角來認識這一問題。我們可以舉幾個數字來説明。

2010年，我國財政收入佔GDP比重是20.2%。據財政部窄口徑統計，如果將預算外的收入算進去，上述比例大概增加5.6個百分點，而據外界估計，增加10個百分點。也就是説，我國財政收入佔GDP比重應該在26%～30%，這個比重按説不算很高。以美國為例，它是權力比較分散的國家，聯邦税佔GDP的比重約為19%，州政府税收佔GDP的比重為10%左右，兩者合計為30%左右。相比來看，歐洲比較高，達到40%以上。當然，歐洲國家在公共事業方面付出的多一點。

另一個數字是中央政府支出佔全國財政支出的比重：中國是20%左右。這還沒有將地方政府社會保險基金支出、來自土地出讓金髮生的支出全部計算在內。如果將這些計算在內，中央政府的支出比重會更低。而2009年經合組織(OECD)成員國非加權平均是46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。各國這一數字雖然差異較大，但都遠高於中國。

還有一個數字是中央政府公務員佔比。我們全國公務員(不包括義務教育的教師和軍隊)共計800多萬人，中央公務員只佔6%;如果算上義務教育的教師，中央公務員佔比還不到4%。而如圖1所示，各國中央政府公務員佔比均在12%以上，很多國家都在30%以上，經合組織成員國的平均值為41.41%。可供中國參照的日本，在多年推行分權化為導向的改革之後，中央公務員佔比在2008年也有15%，而在2000年更是高達25%。

這些數字差異背後顯示的事實是：大量應由中央政府管理的事務，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。這從中央財政收入佔比和支出佔比中也可見一斑。目前我國中央財政收入佔比52%，支出只佔20%，而地方支出卻佔到80%，現在的辦法是中央財政收入拿出30多個百分點轉移給地方，未來的方向是什麼現在紛紛提出希望給地方更多的財權，或者給更多的財力。按照正式文件的説法，叫做建立健全各級政府事權和財力相匹配的財政體制，這是十分準確的，而不能説職能或事權(政府支出責任)與財權相吻合，為什麼呢在劃分不同級別政府的收入(財權)時，除了滿足各級政府的支出需要外，關鍵還要看税種自身的屬性。

比如增值税，世界上極少有國家和地方分享，在我國是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是個特例，地方分了20%，相應的出口退税地方承擔20%。但是，這造成了一系列麻煩，由於退税責任上的問題造成了商品不按經濟規律流動。所以原則上來説，增值税應該是國家税。

以出口退税為例，在我國曾經全部由中央承擔，後來是地方承擔20%，可不到一年就執行不下去了，最後改成地方負擔7.5%。典型的例子就是奇瑞的總部安徽蕪湖，當時奇瑞出口規模較大，由於出口退税不僅是生產環節上的税，而且是全國採購零部件進行組裝，在出口的時候退報。如果要求當地政府負擔20%的出口退税，將會把蕪湖的財政收入全部退掉。後來改成地方政府承擔7.5%，但還是不行，最後國家特別批准對奇瑞的出口退税全部由中央承擔。所以説，不能單純考慮事權和財權的匹配，有時候它們是不對應的，還要考慮到税有自己的屬性。

我們曾經實行企業所得税按照隸屬關係劃分收入歸屬的體制，在企業兼併重組時涉及所得税歸屬的轉移，馬上就會扯皮，干擾了企業的正常經營活動。但是，房產税天經地義歸當地，税本身發生在某個地方，跟別的地方無關。税收是按照經濟屬性劃分收入歸屬，税收按經濟屬性分給各級政府之後，國家可以通過不同級別的轉移支付保證各級政府的財力，所以才提出來事權(支出責任)和財權相匹配，這個方向是對的。

現在的問題是，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。因而有兩個調整方向。一是中央集中太多了，應該多分給地方。這是各地政府紛紛提出的方向。我覺得，能留給地方的税種是很少的，只能增加共享比例。但現實情況是，從大的税種看，所得税已按照六、四開共享，而新的房產税還在試點階段，消費税和關税等卻不能共享。對於增值税，如果地方分享多了可能出問題，出口退税誰負擔我們不能像巴西那樣。對於兩個所得税，個人所得税沒有一個國家不是中央拿大頭，因為個人所得税是一個地域公平性的税，顯然是應該國家多拿一點。其他我覺得沒有什麼餘地了。當然，還可以增加中央對地方的一般性轉移支付，減少專項轉移，這是合理的。另外一個方向是增加中央支出。現在我國中央支出佔全部支出的20%，比大多數國家都低，可以説是全世界唯一的。這種支出責任的體制安排是一個分裂的體制，今後應該走常規國家的模式。

支出責任的劃分標準主要有三條：第一，要看外部性由誰來承擔，如果外部性主要發生在當地，職能就應給當地。第二，要看信息複雜程度，信息複雜程度越高的越適合於基層來管，信息複雜程度低一點，屬於全局性的問題適合國家來管，屬於全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，激勵相容，即某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，如果可以使全局利益最大化，這種制度安排就是激勵相容的。所謂全局利益可以用全國GDP、就業、收入分配、環境友好等指標綜合表達。從三個標準綜合衡量，我國政府間職能劃分過於分散。首先應該集中上來的是社會保障，主要是前文論述的養老保險和醫療保險。

一部分司法體系也要拿上來。像其他國家分成聯邦法院、地方法院等。跨地區糾紛、高級官員貪瀆等犯罪應該歸國家法院管轄，同時必須建立中央地方分開執法的檢察、偵查體系。現實逼迫國家不斷改變，目前死刑核准已經上收到最高法院了。還有兩件事情也是倒逼，不得不建立中央的隊伍，一是緝私警察，原來地方管緝私，後來公安部設立了緝私局;二是證券犯罪偵查，公安部也單獨設立了一個局。實際上，這些公共產品必須是全國性的，應該有個幾萬人的中央直屬隊伍。

邊境事務，國家應當統一管理;海域，也是九龍治水，也應該由國家統一管。

比如，這次墨西哥灣BP深海漏油就是由美國海岸警衞隊統一負責，然後它去和有關方面協調。還有跨流域的河道，包括珠江、長江、黃河、松花江以及淮河等，都應該由國家管。歷史上，黃河歷朝歷代都是朝廷管。到目前為止，也只有黃河的管理相對集中，一直到鎮裏都有中央的人，但是黃河水利委員會開始變得越來越散。而長江水利委員會不行，它是協調性的機構。