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內容提要：行政複議是解決行政爭議化解社會矛盾的重要渠道，但現實中存在行政複議渠道不暢的問題，作者通過對問題存在原因的分析，提出解決渠道不暢的辦法。

關鍵詞：行政複議渠道暢通思考

隨着改革的深入，行政爭議數量在我國日益增多，這是社會利益格局日益多元化和複雜化條件下，社會各方利益訴求碰撞的必然，也是公眾公民意識覺醒跟政府職能轉變互動的結果。能否有效預防和妥善解決行政爭議，關係到羣眾的切身利益，關係到社會的和諧穩定，關係到鞏固黨的執政地位，因此應當高度重視。行政複議是解決行政爭議化解社會矛盾的重要渠道，是維護人民羣眾合法權益的重要途徑，是加快建設法治政府，構建和諧社會的重要環節。暢通行政複議渠道意義重大，但現實中行政複議渠道不暢的問題卻不容忽視。

一、複議渠道不暢的問題及原因

根據國務院法制辦的調查統計，2006年，全國31個省、自治區、直轄市(以下簡稱省區市)和有行政複議職責的國務院部門合計收到行政複議申請91667件，其中受理81197件；全國共發生52792件行政訴訟應訴案件；經過行政複議的應訴案件13842件，佔行政訴訟應訴案件總數52792件的26.22%，佔行政複議申請數91667件的15.1%，佔行政複議案件受理數81197件的17.05%。以上數據顯示，我國經過複議的行政爭議，80%以上都能得到化解，有70%以上的行政糾紛未經過行政複議就直接進入了行政訴訟。前者表明，用好了行政複議這條“民告官”渠道，大量的行政爭議確實是沒有必要進入司法程序的；但後者也説明，老百姓放着好處多多的行政複議不用，而直接向法院提起行政訴訟顯示了行政複議渠道不暢的問題。並且還有相當一部分行政爭議仍遊離於行政複議和行政訴訟的法定渠道之外，給政府形象帶來不利影響。不少行政機關仍陷於應付信訪、忙於應對行政訴訟的被動局面。究其不暢的原因，有以下幾方面：

1、領導不夠重視，認識不到位

迄今為止，一些地方和部門對複議工作認識上還存在偏差，對利用行政複議程序解決行政爭議的職能認識不到位。有的行政機關認為複議工作是自找麻煩；有的認為行政複議是一項軟指標，可有可無；甚至還有的認為辦理行政複議案件是政府法制機構的事情。認為經濟和業務工作是硬任務、依法行政是軟任務，因而“欺軟怕硬”，最多把行政複議工作當作一般行政事務應付。因此，行政複議化解矛盾、促進和諧的功能難以正常發揮。

2、公眾不瞭解，羣眾不信任

廣大羣眾對行政複議制度不瞭解，不知道運用這一渠道解決行政爭議。並且很多公務員甚至律師都曾向筆者問詢行政複議制度的一些簡單問題，可見行政複議制度的社會基礎是何等薄弱。而一些知道這一制度的又不信任：一是認為行政複議是“官官相護”，不相信行政複議機關能秉公複議；二是行政相對人思想有顧慮，怕行政機關報復，寧願吃點虧，也不願輕易得罪行政機關；三是行政複議在實踐中沒有做到公正、公開、簡易、高效，行政相對人不到萬不得已，一般不願提出行政複議。

3、機構不健全，人員不到位

很多地方沒有設立專門的行政複議機構，有的複議辦與法制科合署辦公，沒有專職複議人員，行政複議案件由一般行政人員兼職辦理。以貴州省來看，全省9個地區88個縣市，單獨設有行政複議機構的僅有27個，共有行政複議人員138個，其中專職行政複議人員只有60個。與同級法院比較看，各級政府行政複議人員均遠遠少於法院行政庭人員。很多基層政府沒有專職行政複議人員，而基層法院行政庭一般有3－4人。2004年至2006年全省市縣政府行政複議機構辦理的行政複議案件（5023件）與行政複議人員數（138人）相比，人均辦理案件為37.4件。同時期內，全省法院系統共受理行政訴訟案件4414餘件，與行政審判人員（247人）相比，人均辦理案件17.8件，兩者之比為2:1。以省政府行政複議機構和省高級人民法院辦理案件相比較，2004年以來省政府法制辦共受理196件行政複議案件，人均辦理案件是49件，而省高院行政庭共受理203件行政訴訟案件，人均辦理案件是29件，兩者之比為1.7:1。而法院行政庭辦理案件還有立案庭、執行庭等分擔部份事務，行政複議工作人員不僅獨立承辦，反而還要承擔其他方面的繁重工作。可見，法制工作機關工作人員配備遠遠不能適應日益繁重的.複議工作需要。

4、複議人員素質不夠高

在現有的為數不多的複議工作人員中，卻又存在着素質不高、專業化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律法規對行政複議人員任職資格作出規定，我省雖然率先制定了複議人員資格管理辦法，但由於工作需要和現實狀況，往往無法達到要求。且市縣政府法制機構設定的時間不長，工作人員大多是新調入或新招錄的，掌握的法律知識和實際辦案能力還不能適應新形勢下工作的需要。而行政複議工作是一項專業性很強的工作，承擔這項工作，不僅需要精湛的法律知識，還需要較強的法律素養、法治理念。實踐中行政複議案件種類繁多，牽扯麪廣，技術要求較高，因此複議工作人員如不具備很好的法律修養，很難勝任複議工作，必然制約了行政複議工作的開展。

5、經費難保障，辦公條件差

實際工作中，由於經費不落實，行政複議工作無法正常開展。特別是縣級政府的行政複議以農村案件為主，交通不便，工作難度很大，行政複議案件的數量和質量受到制約。在貴州省的市、縣兩級政府法制機構中，市級政府法制機構的行政複議專項經費大部分沒有落實，縣級政府法制機構落實行政複議專項經費的也僅有10個縣。2006年全省行政複議專項經費總共僅有34萬元。從辦公條件來看，除貴陽市外，其他地區都只有1至2間辦公室。縣級政府法制辦的辦公條件就更差，1間辦公室既要辦案、又要接待，還要管理檔案。有的地方沒有必備電腦、傳真機等辦公設備。“巧婦難為無米之炊”，沒有硬件的保障，行政複議工作難以開展，法治政府的構建難以推進。

6、不願當被告，不願惹麻煩

行政複議人員不同程度地存在怕得罪人、怕麻煩、怕當被告的“三怕”思想，對複議工作採取消極應付的態度。《行政訴訟法》規定複議機關改變原具體行政行為的是被告，由於複議機關不願當被告，受理案件等於自找麻煩，無事找事，所以收到申請後，不論對或錯多采取維持的辦法，免當被告。並且，在人少事多的狀況下，多一事不如少一事，以免費力不討好。

上述問題的存在導致相對人在選擇解決行政爭議的途徑時，寧願去找關係、找信訪等非法定的、柔性的救濟途徑而不願求助於行政複議這一法定的、剛性的救濟途徑；在可訴可議的情況下，寧願選擇行政訴訟這一收費的、繁瑣的法律途徑而不願選擇行政複議這一免費的、簡便的法律途徑。長此以往，後果嚴重。一方面，行政複議的層級監督力度不斷地削弱，行政複議工作將會停滯、萎縮，行政複議制度將形同虛設；另一方面，老百姓對行政複議的信任度降低，導致行政機關的公信力下降，不利於我省法治政府的建設。

二、暢通行政複議渠道的對策

由於複議機關自身條件和目前現實狀況的限制，日益艱鉅的複議工作任務成了複議機構難以承載之重，時常顯現“心有餘而力不足”。為了切實解決上述問題，暢通行政複議渠道，加快我省依法行政的步伐，提出如下建議：

1、強化宣傳，提高認識

開創行政複議工作的新局面，需要社會各界的理解、支持和參與。因此，要拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度，使行政複議制度深入人心，營造人人關心和支持行政複議工作的良好氛圍。通過宣傳，要讓市民廣泛深入地瞭解複議制度，提高行政複議的意識，並能運用行政複議手段維權，切實解決好行政管理相對人“不知告、不會告”的問題。

加強宣傳的關鍵是對廣大機關幹部尤其是領導幹部宣傳，實踐中的問題更多是領導及機關幹部不理解不重視而造成的。要使他們認識到：行政複議既是“德政工程”也是“民心工程”。搞好行政複議工作，是我們的本職工作，是貫徹落實中辦國辦27號文件精神的要求，是實踐“三個代表”重要思想的體現，是構建和諧貴州的客觀需要，從而將做好行政複議工作化為自覺行動。同時，建議將行政複議工作納入各級政府的績效考核體系。

2、落實辦案人員，改善辦案條件

健全複議工作機構、落實複議人員，是順利開展行政複議工作的保證。以目前我省行政複議機構和複議人員的狀況，是無法有效完成這項工作的。因此，一方面，切實落實複議辦案人員，特別是基層政府複議機構和複議人員。根據《行政複議法》的規定，結合本地本部門情況，確保複議辦案有兩名以上熟悉法律知識、業務知識的專職人員；另一方面，各部門要依法保證辦理行政複議案件的基本條件，諸如辦公設備、交通工具以及複議經費等。

3、建立配套制度，規範辦案行為

為了加強對複議機關案件受理的監督，促使複議人員公正地辦案，建立和完善監督制度。根據各地的實際情況進一步建立和完善行政複議的集體討論、工作責任、重大案件備案、聽證、和解、定期報告、行政複議意見（建議）書、考核、培訓以及表彰等方面的工作制度，以適應新形勢下市縣行政複議工作的要求。

4、加大培訓力度，提高複議人員素質

隨着社會的發展，行政複議涉及的領域逐漸拓寬，疑難棘手案件日益增多，對辦案人員綜合素質的要求亦隨之提高。為了建設一支政治強、業務精、作風硬的複議隊伍，一是加大對全省的複議人員的培訓力度。每年制定培訓計劃，擴大培訓覆蓋面，講究培訓的質量，杜絕走過場，真正提高全省複議人員的辦案水平。二是組織複議辦案人員旁聽行政案件的審判。通過旁聽，使複議辦案人員能熟悉庭審程序，掌握答辯技巧，提升應變能力，提高應訴水平。三是嚴格行政複議人員准入制度，以切實提高行政複議隊伍的整體素質。

通過以上措施，暢通行政複議渠道，加強行政複議工作，引導人民羣眾以理性合法的方式表達利益訴求，將相當一部分行政糾紛解決在初發階段，化解在基層，減少羣眾集體上訪，特別是非正常上訪。充分發揮行政複議制度及時化解社會矛盾、解決行政爭議、促進經濟社會發展、維護社會穩定的功能作用。