關於解決擱荒土地問題的調查報告

最近，我們深入到蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4個南中北不同類型鄉鎮，對社會普遍關注的土地撂荒和如何搞好土地流轉、解決棄耕撂荒問題進行了專題調查研究。現將調研情況報告如下：

一、基本情況

蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4鄉鎮共有68個行政村，953個村民組，總人口122914人，總耕地面積111531畝。外出務工人員33452人，流轉土地面積17140畝，佔計税耕地面積15.4%，撂荒面積3500畝，佔計税耕地面積3.14%。其中，走訪的蘇仙石鄉蘇仙石、汪崗鄉汪崗、河鳳橋鄉趙棚、鄢崗鎮汪寨4個行政村，總人口8314人，總耕地面積7917畝，外出務工人員2892人，舉家外出人口500人，佔外出務工總人口的17.3%。河鳳橋鄉趙棚村、蘇仙石鄉蘇仙石村無撂荒面積，汪崗鄉汪崗村撂荒面積60畝，佔該村計税面積的6%；鄢崗鎮汪寨村撂荒面積100餘畝，佔該村計税面積的3%。

二、土地流轉遵循的原則和形式

㈠土地流轉工作所遵循的原則

4鄉鎮4個行政村在土地流轉過程中，主要依據《農村土地承包法》開展流轉工作。

一是堅持自願原則。以土地承包合同管理為抓手，明確承包土地方在土地流轉中的主體地位，堅持平等協商、自願、有償的原則，鄉村組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。

二是堅持有償原則。土地流轉補償採取三種計價方式，即現金、實物計價或代交農業税等，流轉後收益歸新承包方所有。

三是堅持鄉村組織服務於土地流轉工作的原則。在堅持自願、有償原則基礎上，鄉村組織積極做好土地流轉中的服務工作，主動、公正、及時的調解土地流轉中出現的矛盾和糾紛，為土地流轉，充分發揮土地資源效益，搞好服務。

㈡土地流轉的形式

⒈代耕。

主要是指土地承包經營權不變，把承包經營的土地自主流轉給父母、兄弟姐妹、親戚、朋友、鄰居代耕，由流轉方和代耕方議定雙方的權利和義務，户族主事人為監證人，這種形式口頭協議的居多。另一種代耕形式，流轉期限較長，一般在1—3年，流轉方和代耕方共同面議代耕期間雙方各自的權利和義務，達成共識後，形成文字合同，由村委會或村民小組監督合同的實施，這種形式比較規範，很少引發矛盾和糾紛。再一種代耕形式是土地承包户外出一年以上較長時間未回，既沒明確放棄土地經營權，又沒請人代耕，土地撂荒。為解決撂荒問題，由村委會出面，在明確土地承包經營權不變的情況下，借鑑自主協商流轉代耕的約定條件，明確代耕方的權利和義務，向本村村民發出代耕邀請，自願應邀代耕者確定後，由村民小組與代耕方簽訂合同，村委會為鑑證單位。

⒉重新發包。

主要指在保持執行土地承包政策和穩定的前提下，對已農轉非或到異地務工經商長期定居，舉家户口遷移且自願主動交回土地，以及自願放棄土地經營權和“死亡户”無法定繼承人的土地，由村委會、村民小組收回土地，按《農村土地承包法》的規定重新發包。側重向種糧大户和種糧能手集中，向規模經營方向發展。

⒊轉包或租賃。

户主無力經營或者不願經營，將其承包的土地轉包或租賃給他人經營，土地的經營權和承擔的義務隨之轉移，流轉後承包人給原土地户主一定的承包費，限定一定的承包期，雙方簽訂正式書面合同或協議。

⒋自願撿種。

土地承包户全家外出或異地定居，原土地承包沒有履行任何流轉手續，既沒轉包，也沒有口頭協議找人代耕，被其他羣眾撿種，撿種户自願承擔土地承包户的義務，替交農業税、水費等。

三、土地流轉存在的主要問題和土地撂荒的主要原因

㈠土地流轉存在的主要問題

⒈土地流轉的主要依據是《農村土地承包法》，政策範圍寬，在土地流轉中針對性、可操作性不強，缺乏具體辦法和細則，導致土地流轉形式多種多樣，不規範，很容易引發矛盾。在我們調研的4鄉鎮4村的土地流轉面積中，多數無正式文書字據，大多都是口頭“君子協定”，有的甚至連見證人都沒有，流轉隨意性較大，引起糾紛時有發生，遺留問題較多。

⒉由於土地流轉無實施細則，出現了有人種田無人承擔税費、水費等現象。承包合同明確農業税是按面積計税由承包户上繳，流轉後，有些户主之間沒明確的義務，農業税、水費等上繳出現扯皮現象，撿種户的義務更為含糊。因而增加了鄉村幹部的工作量，也給村委會經濟加大了負擔。

⒊土地流轉多數期限較短，新承包户有的存在着短期行為，只顧流轉期間的種天收成，不維護原承包户責任範圍內農田水利設施維護和管理，造成農田水利設施疲勞使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱澇保收的高產基本農田，變成了靠天收的低產田。

⒋由於流轉隨意性大，從一定意義上來講，土地流轉並沒有轉向種田能手和種田大户形成規模經營，機械耕作，農業技術難以推廣，勞動生產率難以提高，經濟效益仍很低下。

㈡土地撂荒的主要原因

⒈市場因素。從目前的情況來看，仍存在着“穀賤傷農”潛在因素，主要表現在種籽、化肥、農藥、農膜等生產資料漲幅過高，導致糧食生產成本過高，國家的直接補貼等優惠政策被農資漲價所擠佔，種糧收益甚微。

⒉水利設施不配套因素。隨着農村税費改革的深入，農村兩工至今年取消，鄉村公共建設資金基本沒有，加之去年的特大洪水災害，水毀十分嚴重，一些水利設施無力修復，導致有些田塊難以流轉。

⒊位置偏僻因素。部分“高膀田”、“脊背田”、“過水田”、“雞叨畜害田”、“水打沙壓田”等位置偏僻、自然條件較差田塊，種植農作物收成較差而無人願意接受流轉承包，造成了土地撂荒。也有極少數“難纏户”外出務工，田地撂荒，無人敢接受流轉耕種。

四、做好土地流轉、解決撂荒問題的思考與建議

搞好土地流轉，解決撂荒問題，是當前和今後一個時期農村的一項重要工作，也是發展農村經濟保護農民利益的系統工程。因此，要全面分析和認識土地流轉工作的形勢，在實踐中認真剖析土地撂荒問題的關鍵所在，拿出針對性的解決辦法，這是至關重要的。

第一，黨中央、國務院和各級黨委、政府十分重視“三農”工作，今年中央發了1號文件，制定了一系列讓農民得實惠的政策措施，加上糧價回升，調動了農民種糧積極性，土地撂荒問題得到有效遏制，並呈現出不少農户競爭轉包撂荒土地的良好現象，這是主流。

第二，要正確看待撂荒現象。在推進勞務經濟發展和加快農村非農化、城鎮化的進程中，不可避免地出現少量土地撂荒現象，是事物發展客觀規律的必然。大量農村剩餘勞力向城鎮集聚，有力的促進了工業化、城鎮化水平的不斷髮展，這正是發展的方向。

第三，要發揮基層組織在土地流轉工作中的重要作用。從我們調查的情況看，充分發揮和依靠基層組織在土地流轉工作中的作用十分重要。在我們實地調查的4個行政村中，蘇仙石和趙棚2個村通過深入細緻工作和有序流轉，無撂荒現象。事實説明，只要基層領導重視執行政策，聯繫實際，做深入細緻工作，撂荒問題是一定能夠解決好的。河鳳橋鄉趙棚村是產糧大村，年產糧食在100萬公斤以上，出售商品糧23萬公斤。這個村外出務工850人，佔全村總人口的42%。為了解決撂荒問題，村組幹部帶頭接受種植流轉土地，支書劉元州帶頭承接流轉土地22畝，陳灣組組長李家擴承接流轉土地40畝。目前該村承種流轉土地20畝以上的大户有5户，10畝以上的20餘户，10畝以下的90餘户，正朝着土地規模化經營方向發展，在播種、收割季節，農業機械化也派上了用場。

為了進一步搞好土地流轉，切實解決土地撂荒問題，確保土地流轉健康有序地開展，提高土地資源的開發效益，綜合我們調查情況，特提出以下幾點建議：

⒈建立和完善土地流轉機制。隨着農村勞力外出的不斷增加，土地流轉的規模也不斷擴大，正確、及時、具體地處理好流轉中的新矛盾、新問題，促進土地資源得到有序合理開發利用，提高土地資源對社會的貢獻率，建議上級政府，儘快出台“土地流轉實施辦法”或“細則”，規範流轉程序，使土地流轉有章可循，以利基層有序、合理、合規、依法做好土地流轉工作。

⒉加強農田水利設施建設，建立有效的國家、集體、個人對公共設施管護的聯動投入機制。我縣地處長江流域的過渡帶，災害性氣候條件，對農業的增產增收有着直接的影響，從建國以來的歷史資料看，旱澇災害年年有，三年一大旱五年一洪災，幾乎已成規律。隨着國家對農民減負增效和取消“兩工”的政策落實，鄉、村對農田水利設施管護和維修的調控能力減弱，國家雖然用了很大財力，加大對農業的投入，但投向主要用在重點工程和急需建設的大工程上，中小工程和配套工程一家一户難以辦到。因此，建議建立縣鄉村三級農田水利建設公積金制度。縣鄉財政每年從年度預算中拿一定比例預算資金作為農田水利建設基金。村級農田水利基金來源：一是建議國家今後適當提高種糧直補標準，明確一定比例，作為農田水利建設基金；二是村有集體經濟收入的，拿出一定比例，作為村級農田水利建設基金，取之於農用之於農，建立專帳和羣眾民主理財小組、基金使用監督小組，加上一事一議，保證現有水利設施的維修管護和永續使用。

⒊我縣境內鮎魚山和鐵佛寺兩座大中型水庫，原來對灌區實行收取基本水費和實用計量兩種水費。根據這次調研基層幹羣的反映，建議降低或取消基本水費，只收取計量水費，實行計量計價用水制，誰用水誰付費，減少土地流轉中基本水費難以收繳的實際困難，減輕灌區不用水也要按田畝交基本水費的負擔。

⒋整頓規範農資市場，穩定農資價格。建議政府的職能部門重點要對種籽、農藥、化肥等主要農資生產廠家或企業嚴格價格控管或給予適當補貼，防止農資價格上漲，降低種糧成本，確保種糧農民的實際利益和效益。

⒌採取切實有效措施，解決農民和基層組織“三角債”的歷史問題。據我們調查，鄢崗鎮22個行政村，只有3個村不負債，有19個村羣眾欠村的要不上來，村裏欠貸款無力償還。我們實地考察了汪寨村，羣眾欠村的農業税、水費等達70萬元，村裏欠貸款加利息達80萬元。類似這樣的情況在全縣較為普遍。村級組織負債累累壓力大影響正常工作，有的村為付欠貸利息，村幹部連經鄉鎮批准的工資都領不到或領不全。