關於市邊境村屯人口鋭減問題的調查報告

市位於中俄朝三國交界處，東、南與俄羅斯濱海邊疆區接壤，西部以圖們江為界與朝鮮接壤，45個村屯位於邊境沿線。近年來，由於諸多原因邊境村屯的人口數量鋭減，這對於守邊固防，興邊富民，發展農村經濟，村級基層組織建設等方面帶來了一系列的影響。針對這一問題，XX市人大常委會主任會議研究決定組成調研組進行專題調研。調研組自2009年10月22日開始，利用二個多月的時間，深入邊境鄉鎮進村入户，走訪了邊防連隊，召開了村民代表座談會，並聽取了市直相關部門的情況彙報。現將調研情況報告如下：

一、邊境村屯人口的基本情況

XX市總面積為5145.38平方公里，下轄九個鄉鎮，4個街道，121個行政村，總人口221340人，其中農村人口63262人。全市中俄邊境線長 246.25公里，中朝邊境線長139.5公里，九個鄉鎮和一個街道均位於邊境沿線。邊境村屯共有45個，其中中俄邊境村屯24個，中朝邊境村屯21個，人口為27038人。歷史上XX市轄區內地廣人稀，基本上是由清朝後期招募內地的流民建立的招墾點及自發進入到琿春地區的拓荒者聚集而形成的村落。這些村屯的座落位置帶有很大的隨意性，規模較小（百户以下的村屯佔多數），結構鬆散，居住分散,生存環境惡劣，貧困人口比例高。

自1990年至2009年近二十年間，邊境沿線45個村屯實際人口減少了10188人，流失了34%；男女比例由1990年的100：93降低到2009 年的100：68，男女比例嚴重失調。根據我國60歲以上老年人口達到人口總數10%以上即進入老齡化社會的標準，1990年我市邊境村屯已經進入老齡化社會，比例為13.4%。2009年這一比例增至23.6%，老齡化程度進一步加重。學齡前兒童由1990年的1316人，減少到2009年的779人，出生率明顯下降。1990年外出人口為1715人，2009年增加到7252人，超過總人口的的三分之一。

二、人口減少的主要原因

(一)歷史原因

XX市地處邊陲要塞，由於建國後實行嚴格的邊境管理政策，外來人員進出需持有當地縣級以上公安機關出具的邊境通行證，邊民也需憑居民證出入，在常住人口的管理上只出不進，人口生產基本處於自然增長的狀態，這種狀況持續到上世紀80年代末。上世紀60—70年代，根據戰備的需要，XX市邊境地區一大批邊民由於“歷史問題”或“成份問題”被陸續遷移到內地縣市，拉開了邊境地區人口減少的序幕。

(二)自然原因

XX市的邊境村屯大都處在高寒山區，無霜期短，土地貧瘠，生產條件惡劣，單位面積的產量只有平原區的一半。同時由於地處偏僻，交通不便，生產、生活成本相對其它村屯高出不少，有限的土地產出僅能解決邊民的温飽問題，興邊富民只是邊民美好的願望。近年來國家實行了野生動物保護政策，XX市轄區內野生動物的種類和數量明顯增多。2008年我市又被國家動保協會授予“中國東北虎之鄉”，野生東北虎及其它保護野生動物活動範圍不斷擴大，野生動物傷人、傷畜、損毀農作物的事件也逐年增多，造成的邊民損失也越來越多，但相應的損害賠償機制尚不完善，對以養殖業和種植業為生的村民來講，所遭受的損失認定難、賠償難，往往一年的收益毀於一旦。自2007年至今我市林業部門受理補償案件535起，其中咬死牲畜342頭（口），咬死家禽432只，損毀莊稼1848.5畝。由於邊民的耕地分佈在林區，實際所遭受的損失很難及時發現，大部分損毀面積難以認定。

(三)體制原因

現行的户籍管理體制把人分成了農村人口與城市人口，形成了城鄉分隔的二元經濟結構，這一體制至今尚未得到根本的扭轉和改變。城鄉二元經濟結構，使城鄉差別日益加大，邊民的生活生產成本增高，生活質量低下，影響了外出務工人員返鄉務農的積極性。邊民受體制影響難以擺脱小農經濟和計劃經濟體制的束縛，習慣於傳統的思維方式、生產方式，組織化程度低，缺乏以市場為導向，以效益為目標的經營理念。開拓市場，開發資源的能力不足，生活質量長期得不到提高，生產條件得不到改善，難以留住人。

(四)經濟發展原因

上世紀80年代，我市的鄉鎮企業呈現高速發展期，鄉鄉建廠，鎮鎮冒煙。部分先富裕起來的村民或是進廠務工，或是進城辦廠，掀起了邊境村屯人口外流的高潮。市場經濟體制確立後，由於城市的發展機遇多，社會公共服務設施完善，對邊民的吸引力更強，他們為了擺脱貧困的狀況，紛紛選擇外出務工或出國勞務，致使邊境村屯的人口急劇減少。據初步統計邊境沿線45個村屯27038人中外出務工人員有7252人，佔總人口的三分之一。

(五)人口生產原因

自計劃生育政策實施以來，我市的計劃生育工作一直走在全州乃至全省的前列，1995年至今，全市所有鄉鎮人口出生率呈現負增長。邊境村屯適齡女性大量外嫁，婚育人口性別比例嚴重失調。邊境村屯成為名副其實的“光棍村”。邊境經濟合作區太陽村是一個不足百户的小村，現有30歲以上大齡未婚男性38人，沒有一名適齡未婚女性。馬川子鄉紅星村現有居民83户，30歲以上的大齡未婚男青年43人。很多邊境村屯數年甚至十幾年沒有結婚生育的，人口生產狀況堪憂。

三、邊境村屯人口減少所帶來的影響

（一）對邊防鞏固和國防安全的影響

邊境村屯人口數量的減少，尤其是邊境沿線村屯人口的持續減少，使得一些村屯變成了空殼村，如敬信鎮防川村，已由90年代的40户減少到現在的20户；敬信鎮的白石村，由90年代的47户減少到現在的3户。邊境沿線的村屯不僅是邊民賴以生存的家園，也是一個個固定的邊防哨所，在守邊固防中發揮着重要的作用。由於XX市的邊境線長，山高林密、地形複雜，有限的邊防哨所，很難做到全天候對邊境的有效管控。民兵組織作為一支有生力量，居住在邊境沿線，在生產和生活中均可起到一個哨兵的作用，是邊防部隊的有力補充，在守邊固防中發揮着不可替代的作用。目前，由於青壯年的大量外出，邊境村屯大多由老年人在留守，民兵組織有名無實，難以承擔重任。

（二）對邊境地區農村社會穩定的影響

由於人口的外流，尤其是未婚年輕女性的大量外流，導致婚育人口性別比例嚴重失調，邊境村屯已很難見到婚育年齡的女性。一些大齡未婚男青年因“成家難”而荒廢了“立業”，因婚姻“失望”而“失志”，已成為農村不安定的因素之一。大批邊民出國出外打工，長期滯留在外，有的經年不歸，導致家庭解體，造成單親、無親孩子增多。由於社會教育缺位，家庭教育缺失，青少年犯罪案件增多，並呈現低齡化趨勢。人口的大量外流，許多村屯成為空巢老人的聚集地，由於缺乏基本養老制度，社會養老又缺少社會助養服務支持系統，社會養老福利機構也不健全，老年人生產艱辛，生活困難。現行的農村最低生活保障標準過低，老年人難以維持最低生存需要，留守老人的贍養已成為一個沉重的社會問題。

（三）對農村經濟發展所帶來的影響

邊境村屯人口的大量外流，使邊境村屯的經濟發展受到嚴重的影響，農業產業化、規模化經營缺乏勞動力，搞多種經營缺乏技術，留守邊民只能靠種植傳統農作物維持生計。有的邊民外遷多年僅將户籍關係留在了原籍，不履行村民的義務，卻享受着已承包耕地的權利。有的已轉為公務員或是事業單位的工作人員，並已外遷，仍在享受着承包耕地的權利。有的雖居住在原籍，但已辦理了農轉非手續，還享受着承包耕地的權利。而那些仍在農村務農的村民，他們的子女成家後遷入的人口及其後代，作為村民卻不能享受或很難享受到承包土地的權利，社會公平在這裏難以體現。目前，農村耕地流轉缺乏相應的法律規範和強制性制度約束，導致了土地流轉糾紛增多，上訪事件頻發。外來承包者只顧眼前利益，種地靠化肥，管理靠農藥，造成土壤板結，土地肥力逐年下降，農業生產的可持續發展面臨嚴峻的挑戰。

（四）對農村基層組織建設的影響

社會主義新農村建設需要堅強的組織保證，必須強化村級基層組織領導班子的建設。由於邊境沿線村屯人口的大量外流，留守的大多是老人，村級基層組織建設面臨着無人可用的窘況。如楊泡鄉的煙筒村，最年輕的女性48歲，村婦女主任一職自2005年起一直由鄉婦聯主席兼任。該村青壯年基本都外出，無法建立團組織和民兵組織。很多村選不出黨支部書記，由鎮政府的工作人員兼任。由於選擇範圍過小，只能從現有的人員中選拔任用幹部，班子成員整體素質不能滿足建設社會主義新農村的要求。

(五)對農村公共服務設施建設的影響

由於人口逐年減少，加之出生率呈現負增長，邊境村屯生源枯竭。目前全市的所有村級小學已全部撤銷，馬川子鄉、楊泡鄉、密江鄉的中學也已撤銷，其中，密江鄉連一所小學也沒有保留。邊民子女就學只能採取寄宿或者走讀形式，加重了邊民的教育支出，導致邊境村屯學生的輟學率反彈，影響了培養造就新農民，全面提高邊民科技文化素質。邊境村屯地處偏遠，人口較少，公共醫療服務體系尚未實現全覆蓋，邊民就醫難的問題還沒有得到根本的改變。有的村屯由於人口較少、條件差，基礎設施薄弱，又面臨着被撤併的狀況，行路難、吃水難的問題，一直得不到解決。長期以來由於邊境村屯公共服務設施不完善，村民的生存環境得不到改善，文化生活貧乏，生活質量得不到提高，難以享受到社會進步、經濟發展所帶來的成果。

四、穩定邊境地區人口，加快經濟發展的幾點建議

(一)科學規劃邊境村屯佈局，強村固防

由於人口的持續減少，一些邊境村屯繼續保留的成本過高，撤屯並村、撤村並鎮應儘早提到議事日程上來。根據改善生存環境，生產發展和守邊固防的需要，要做好撤屯並村、撤村並鎮規劃，並嚴格按照規劃科學合理設置村屯佈局，防止在新農村建設中投入上的浪費。對因守土固邊需要而保留的村屯，要加大扶持力度，開展就地扶貧。對邊境村屯要按照“軍事邊疆”、“經濟邊疆”、“文化邊疆”三位一體的方針，在經濟發展、人才培養、組織建設、環境整治、安全防範等方面加大投入。要實行軍地“兩輪驅動”，統籌兼顧經濟建設與國防建設，要加強軍地合作，優勢互補，固邊富民。

（二）加快農村養老保險制度的實施，解決邊民的後顧之憂

隨着人口的大量外流，邊境村屯已進入老齡社會，老年人的贍養問題，不僅成為家庭問題，而且也成為影響社會穩定的重要問題。為此，提請上級政府相關部門率先在邊境縣市實行農村基本養老保險制度，將生活在邊境沿線鄉鎮年滿六十週歲的邊民全部納入養老保險範圍，加大政府承擔養老金份額的比例，減少邊民個人承擔比例，實現老有所養，切實解決邊民的後顧之憂。

(三)加大對邊境鄉鎮的教育投入，實現教育公平

由於邊境村屯生源逐年減少，整合教育資源，優化教學網點的佈局，撤併部分學校勢在必行。農村學校的撤併直接影響着邊民子女的就學，加重了家庭的教育支出，邊民子女的輟學率開始反彈，這與提高全民族的教育科技文化素質是相背的。對於因學校撤併所加重的家庭教育支出，應列入政府的教育經費預算，以減輕邊民的家庭負擔。要進一步加大對邊境鄉鎮學校的投入，改善辦學條件，提高辦學水平，增設教師的邊境津貼。在師資的配置上向農村學校傾斜，促進城鄉教育資源的均衡配備，實現教育公平。

（四）加快小城鎮建設，充分發揮其輻射和帶動作用

目前邊民的農業生產仍停留在一家一户傳統的小農經營方式上，難以實現產業化、規模化生產。邊民遠離市區，在市場經濟中對農副產品的價格上沒有話語權，農業生產的效益低下，邊民的生活難以得到提高。提請相關部門對邊境沿線鄉鎮的小城鎮建設加大資金、政策等方面的傾斜，促進小城鎮建設快速發展，發揮其輻射和帶動作用。可為邊民創造更多的就業機會和發展空間，吸納大量的農村剩餘勞動力，使農村最基本的生產要素——土地加速向種植大户集中，開展規模化生產，產業化經營，早日致富，使邊境村屯眾多的“光棍漢”早日成家立業，建設和諧穩定的社會主義新農村。

(五)加大對邊境地區公共醫療衞生基礎設施的投入，實現農村基本醫療保險的全覆蓋

鄉鎮基層衞生院在醫療保障、疾控防治、婦幼保健等方面發揮着重要的作用。加大對鄉鎮衞生院的投入，完善村屯醫療衞生服務網點的建設，提高服務質量，充分滿足邊民病有所醫的需求。制定惠民政策，將邊民參加新型農村合作醫療保險個人繳納部分由財政負擔，真正實現邊境村屯人人享有基本醫療保障的目標。

（六）建立野生動物肇事國家賠償機制，提高補償比例

《野生動物保護法》第三條規定，“野生動物資源屬於國家所有”，現行《野生動物保護法》中提出“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”國家是野生動物的擁有者，野生動物保護最終受益的是全社會。按照權利與義務要對稱的原則，野生動物造成的損失法理上不應由當地政府負責。當前，吉林省被列入“野生動物肇事補償試點”地區，由中央、省負擔大部分補償金，但從我市的地方財力來看，無法配套上級補償金，難以彌補邊民所受的實際損失。由於邊境村屯受到野生動物侵害得不到應有的賠償，邊民生產生活受到損害，挫傷了邊民保護野生動物的積極性。為此，建議出台野生動物肇事國家賠償機制，切實保護邊民的合法權益。

(七)調整農村土地管理政策，穩定邊境村屯人口

現行的農村土地管理政策是：一定三十年，增人不增地，減人不減地，大穩定，小調整。這一政策在執行過程中諸多弊端日見明顯，影響了邊境村屯的生產和穩定。雖然政策中有調整的規定，但在具體的執行過程中卻往往難於實現。許多村屯在鄉務農的邊民兩代人（嫁入婦女及其子女）難以承包到耕地。提請國家相關部門適時調整農村土地管理政策，對外遷人口和農轉非人口所承包的耕地做出具體的規定，實現耕者有其田，讓那些在鄉務農的村民安心務農，穩定農村人口。

(八)加大支邊力度，在資金、項目、技術上向邊境村屯傾斜

邊境村屯的由於地處偏僻，交通不便，信息閉塞，發展經濟缺資金，少項目，無技術，長期以來一直難以改變貧窮落後的狀況，導致了邊民的大量外流，形成了惡性循環。穩定邊境村屯的人口，關鍵在於發展經濟，不斷提高邊民的生活水平。英安鎮的荒山村所處地域適宜蘋果梨的栽培，1996年由琿春林業局出資，開發了萬畝果園項目，向農民傳授管理技術，如今農民的收入增加了，生活安定了，不僅人口減少的趨勢得到了遏制，還吸引了外來人員從事蘋果梨生產，人口呈現逐年增加的態勢。板石鎮孟嶺村，具有得天獨厚的小江南氣候，是發展北方寒富蘋果的理想之地，在村民自發組織的生產合作社的帶領下，在市、鎮政府資金、技術、市場營銷等方面的大力支持下，發展蘋果生產，單位面積的收益數倍於糧食生產，如今民心思安，生產發展，生活富裕，吸引了眾多的投資者前來參與開發蘋果生產，蘋果產業越做越大，人口逐年增加。這兩個村是邊境沿線四十五個村屯中，僅有的兩個實際人口增長的村。從這兩個村發展看出，僅憑邊民自身力量，無法擺脱貧困狀況，需要外力的支持與扶助。為了加快邊境沿線農村的經濟發展，提請國家有關部門在西部政策及興邊富民政策的實施過程中，在資金、項目、技術上向邊境地區傾斜，加快經濟發展，穩定邊境人口，強村固防。

(九)加強農村基層組織建設，加快新農村建設步伐

新農村建設需要堅強而有力的組織保證，邊境村屯基層組織建設，關乎邊境的穩定與農村經濟的發展。針對目前邊境村屯人口不斷外流，缺乏優秀人才的實際，選派有志於農村工作的大學畢業生，到村屯掛職，擔任村官，用科學的理念，先進的知識帶領村民發展生產，改變貧窮落後的狀況。要保障大學生村官生活待遇，對工作突出，成效顯著的大學生在招聘鄉鎮工作公務員或事業單位工作人員時優先錄用，以解決他們的後顧之憂，安心農村工作。加大對現有村屯幹部的培訓力度，逐步提高他們的綜合素質，加大轉移支付力度，參照市區居委會幹部的待遇標準，提高村幹部的津貼補助標準，激發他們農村工作熱情，為建設生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的新農村盡職盡責。